I GSK 129/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 615/19 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi D. P. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 615/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę D.P. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uchwała została przez skarżącego zakwestionowana w części dotyczącej § 3. Tymczasem uchwała ta była już przedmiotem kontroli sądu (wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 895/15) z uwagi na skargę innego podmiotu wniesioną na ww. uchwałę. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 29 grudnia 2015 r. Zdaniem Sądu istnienie w obrocie prawnym ww. prawomocnego wyroku, którym oddalono skargę kwestionującą w całości uchwałę nr [...]– a zatem również zaskarżoną obecnie regulację § 3 – tworzy stan powagi rzeczy osądzonej i czyni złożoną skargę w tej sprawie niedopuszczalną, co uzasadniało odrzucenie skargi D. P. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę D. P. za niedopuszczalną, wskazując na wynikającą z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 506 - dalej: u.s.g.) powagę rzeczy osądzonej. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiódł D. P. zarzucając w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) naruszenie art. 101 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie a polegające na błędnym przyjęciu, że skoro zaskarżona uprzednią skargą uchwała została już oddalona w całości to niniejsza skarga winna zostać odrzucona, podczas gdy z powagi rzeczy osądzonej nie mamy do czynienia w sytuacji gdy w kolejnym postępowaniu (a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie) dotyczącym tego samego aktu zachodzi indywidualna ocena naruszonych praw skarżącego, która winna być przez Sąd zbadana i merytorycznie rozpatrzona. D. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w tak wyznaczonych granicach nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Stosownie do regulacji przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego z tym, że stosownie do treści art. 101 ust. 2 ww. ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Zgodzić się należy ze skarżącym, że mając na uwadze treść art. 101 ust. 2 u.s.g., nie można przyjąć, że każde oddalenie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy skutkować będzie niedopuszczalnością wniesienia skargi przez inny podmiot na tę samą uchwałę. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w postanowieniu z dnia 26 czerwca 1992 r., sygn. akt: II ARN 30/92, przepis art. 101 ust. 2 ustawy rozumieć należy w ten sposób, że nie jest możliwym rozpoznanie skargi w sprawie, w której orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił, z tym zastrzeżeniem, iż sąd orzekł merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę, nie zaś orzekł "w sprawie uchwały". Nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego powoduje bowiem, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych konkretnego skarżącego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09, LEX nr 557032). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawiony powyżej pogląd, który jednak nie może być odniesiony do realiów niniejszej sprawy ze względu na charakter przedmiotowej uchwały i stanowisko Sądu wyrażone w wyroku WSA w Kielcach z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 895/15. Należy podkreślić, że przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. dotyczy wyłącznie przypadku, kiedy doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy i w takiej sytuacji uznać należy powagę rzeczy osądzonej. Taka regulacja (art. 101 ust. 2 u.s.g.) oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli. Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania sądów administracyjnych. Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a więc w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia, że art. 101 ust. 2 u.s.g. a w konsekwencji również przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem Sąd nie rozstrzygał o indywidualnym interesie skarżącego. Z zarzutem tym jednak nie można się zgodzić. W orzecznictwie zasadniczo przyjmuje się, że zawarte w tym przepisie pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo - w sprawie danej uchwały, a nie jedynie podmiotowo - w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego. W sprawie niniejszej bez wątpienia zaistniała sytuacja powagi rzeczy osądzonej. Zauważyć trzeba, że w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Stąporkowie z dnia 7 sierpnia 2013 r. zakończonej wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 895/15 Sąd orzekał w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. W obecnie kwestionowanym postanowieniu Sądu z dnia 26 września 2019 r. Sąd ten rozstrzygał w tym samym przedmiocie, oceniając dopuszczalność skargi D. P.na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Tym samym nie można uznać, aby Sąd nie dokonał merytorycznej kontroli aktu w sposób umożliwiający ponowną kontrolę tego aktu pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącego w sprawie z jego skargi na wskazana uchwałę. Zwrócić także należy uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, w którym stwierdzono, że skoro zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegać mogą akty o charakterze normatywnym, to rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przesądza, że nie narusza on interesów prawnych i uprawnień obywateli. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.