I OSK 544/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1944/18 o odrzuceniu skargi H. G. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] lipca 2018 r" nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie H. G., działając osobiście, pismem z dnia 21 września 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), powołując się na fakt, iż Komisja, działając z urzędu, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., uchyliła zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. Organ wskazał, że przesyłka polecona zawierająca m.in. ww. postanowienie, jak i zaskarżone postanowienie - przesłana na adres skarżącej - została podwójnie awizowana i jako niepodjęta w terminie powróciła do nadawcy. Tym samym, należy uznać jej doręczenie za prawidłowe. Mimo zaś wydania przez Komisję ww. postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r., H. G. złożyła skargę do WSA w Warszawie na postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku organ wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność. W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2018 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podtrzymała złożoną skargę. Jednocześnie, na podstawie art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia Komisji z dnia [...] lipca 2018 r., [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a.). Analogiczny wniosek skarżąca sformułowała również w stosunku do postanowienia Komisji z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt: [...] o ukaraniu grzywną H. G. w wysokości 30.000 zł (w tym przypadku wskazując na art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 września 2019 r., działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), odrzucił skargę H. G. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną. Uzasadniając motywy tego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że niedopuszczalna jest skarga na akt, który został uchylony prawomocnym orzeczeniem organu jeszcze przed wniesieniem skargi. Zaskarżone postanowienie utraciło zaś byt prawny w wyniku uchylenia go ostatecznym postanowieniem Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, względnie jego uchylenie, a także o stwierdzenie nieważności postanowienia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt: [...] o ukaraniu grzywną H. G. w wysokości 30.000 zł (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), a w każdym przypadku - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu elektronicznego, tj. nagrania z rozprawy z dnia [...] lipca 2018 r. (od 13:26 min nagrania) opublikowanego pod adresem [...] na okoliczność, że Przewodniczący ogłosił postanowienie Komisji o ukaraniu grzywną [...] H. G. podczas rozprawy w dniu [...] lipca 2018 r., a w konsekwencji na okoliczność, że postanowienie to zostało wydane i zaczęło wywoływać skutki prawne z chwilą ogłoszenia na rozprawie w dniu [...] lipca 2018 r. po uprzednim przeprowadzeniu głosowania przez Komisję. Zaskarżonemu orzeczeniu Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi pomimo nieprzeprowadzenia przez Sąd przed uznaniem niedopuszczalności skargi koniecznej kontroli legalności mieszczącego się w granicach niniejszej sprawy postanowienia Komisji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o uchyleniu postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r., podczas gdy ocena, czy postanowienie Komisji z dnia [...] sierpnia 2018 r. jest skuteczne i wywołuje skutki prawne było niezbędne przed uznaniem, że skarga jest niedopuszczalna i jej odrzuceniem z tego względu; 2) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 37b ust. 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy zw. z art. 123 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżone postanowienie Komisji z dnia [...] lipca 2018 r. utraciło byt prawny w wyniku uchylenia go ostatecznym postanowieniem Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], podczas gdy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. zostało wydane pomimo braku podstawy prawnej legitymującej Komisję do uchylenia własnego postanowienia o nałożeniu grzywny, a tym samym postanowienie to dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w konsekwencji czego postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. nie zostało skutecznie uchylone i przedmiot zaskarżenia istnieje, przez co skarga nie podlegała odrzuceniu; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. Poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób uniemożliwiający kontrolę stanowiska Sądu wobec zdawkowego i ogólnikowego uznania przez Sąd, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] skutecznie wyeliminowało z obrotu prawnego postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r., tj. bez wyjaśnienia, dlaczego mimo obszernie wyrażonego w toku postępowania sądowego przez skarżącą stanowiska, to postanowienie jest ważne i wywołuje skutki prawne, podczas gdy ma to istotne znaczenie dla ustalenia, czy istnieje przedmiot zaskarżenia w postaci postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r. a tym samym czy skarga na to postanowienie jest dopuszczalna; 4) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a poprzez odrzucenie skargi z powołaniem się przez Sąd na brak przedmiotu zaskarżenia z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r., podczas gdy nawet gdyby przyjąć, że postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i zastąpione postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. o ukaraniu H. G. grzywną w wysokości 30 000 zł, to ze skargi wynika jasno, że skarżąca skarży postanowienie, którym nałożona została na nią grzywna na niestawiennictwo na rozprawie w dniu [...] lipca 2018 r., co jest wystarczające dla określenia przedmiotu zaskarżenia a w sytuacji gdy skarżąca wniosła jedną, a nie dwie skargi od każdego z postanowień Komisji w ustawowym terminie do zaskarżenia, to skarga ta powinna być rozpoznana niezależnie od tego, czy prawidłowo wskazano w niej datę postanowienia o nałożeniu grzywny w konsekwencji czego nie zachodzą przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. określającego elementy uzasadnienia wyroku, który to przepis - stosownie do treści art. 166 P.p.s.a.- znajduje odpowiednio zastosowanie do postanowień. W świetle tego unormowania Sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Ma rację autor kasacji, że argumentacja kontrolowanego postanowienia jest zdawkowa i ogólnikowa przez co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia. Poza rozważaniami sądu pozostały tak istotne kwestie, jak m.in. wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r. i wydanie kolejnego postanowienia o nałożeniu grzywny w dniu [...] sierpnia 2018 r. WSA w Warszawie pominął wyjaśnienie procedury i podstawy prawnej, które legły u podstaw podjęcia postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r., mocą którego Komisja, działając z urzędu, uchyliła postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. Sąd I instancji zaniechał zbadania, czy rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2018 r. znajduje umocowanie w obowiązujących regulacjach prawnych, a także czy przewidują one możliwość wniesienia jakiegokolwiek środka zaskarżenia, który pozwoliłby stronie zakwestionować to rozstrzygnięcie. Zdaniem NSA, powyższe jest niezbędne, aby postępowanie odpowiadało standardom demokratycznego państwa. Nie sposób bowiem wyobrazić sobie w ich kontekście, aby rozstrzygnięcie organu otwierające drogę do wydania kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, odmiennie jednak określającego osobę obciążoną grzywną (w miejsce [...] wskazano H. G.) pozostawało poza jakąkolwiek sądowoadministracyjną kontrolą. Identycznie ocenić należy brak rozważań Sądu I instancji na temat postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r. o ukaraniu H. G. grzywną w wysokości 30.000zł, chociażby w kontekście dopuszczalności jego kontroli w ramach niniejszego postępowania. Na potrzebę objęcia także i tych orzeczeń badaniem w ramach złożonej w tym postępowaniu skargi wskazywała treść pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 10 grudnia 2019 r. Sąd I instancji zaniechał jednak ustosunkowania się do argumentacji w nim zawartej. Zdaniem autora pisma z dnia 10 grudnia 2019 r., oba postanowienia wydane były w granicach tej samej sprawy. Grzywna w obu przypadkach była wymierzona H. G., tyle że w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2018r. o nałożeniu grzywny pominięto funkcję którą wówczas pełniła. Wszystkie postanowienia dotyczą niestawiennictwa ww. tego samego dnia, tj. [...] lipca 2018 r. Pominięcie zarówno oceny tego pisma, będącego w istocie dozwolonym uzupełnieniem stanowiska wyrażonego w skardze, jak i rozważań na temat obu orzeczeń z [...] sierpnia 2018 r. nie mogło zyskać aprobaty sądu odwoławczego. Tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że Sąd I instancji nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w piśmie inicjującym, tj. skardze. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że Sąd I instancji nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Przy ocenie kontrolowany sąd winien mieć na względzie, że organy władzy publicznej zobowiązane są w każdym przypadku zadośćuczynić m.in. zasadom wyrażonym w art. 8 § 1 i 9 K.p.a. i także w tym aspekcie należy poddać ocenie ich postępowanie, które nadto nie powinno powodować ani u stron ani u innych osób uczestniczących szkody. Istotne przy ocenie winno być wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że dowolna i nieuzasadniona zmienność poglądów w zakresie oceny prawnej stanowi o naruszeniu przewidzianej art. 8 § 1 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (tak WSA w Warszawie w wyrokach: z 27.03.2013 r., VIII SA/Wa 12/13, LEX nr 1321685; z 29.03.2011 r., V SA/Wa 2219/10, LEX nr 995923; z 10.09.2012 r., I SA/Wa 584/12, LEX nr 1271116; por. też wyroki NSA z 15.03.2012 r., II OSK 2539/10, LEX nr 1145614, oraz z 13.01.2011 r., II GSK 19/10, LEX nr 952834) . Oceny w tym aspekcie wymagało również działanie Komisji, w tym fakt jednoczesnego skierowania do H. G. trzech postanowień w przedmiocie ukarania grzywną za niestawiennictwo na tym samym posiedzeniu, z odmiennym wszakże określeniem osoby zobowiązanej. Przy tej okazji zbadania wymagało także, jakie znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy ma podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność wydania pierwszego z postanowień na posiedzeniu jawnym, a pozostałych dwóch na posiedzeniu niejawnym. Powyższe czyni koniecznym przyjęcie, że Sąd I instancji przedwcześnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny pominął ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, uznając ich przedwczesność na obecnym etapie postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Przy ponownym badaniu kontrolowany sąd winien mieć na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. ----------------------- 6