II GSK 500/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 388/19 w sprawie ze skargi S.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 20 lutego 2019 r. nr SKO-522-125/18 w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście do wykonywania badań technicznych pojazdów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S.Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 30 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 388/19 oddalił skargę S.Z. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu (dalej: SKO, Kolegium) z 20 lutego 2019 r. o cofnięciu uprawnień diagnoście do wykonywania badań technicznych pojazdów. Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z 30 października 2018 r. Starosta Golubsko-Dobrzyński (dalej: organ pierwszej instancji) cofnął skarżącemu uprawnienia diagnosty nr [...] z 1 grudnia 2004 r. do wykonywania badań technicznych pojazdów. Podstawą wydania decyzji było stwierdzenie, że skarżący 5 grudnia 2017 r. przeprowadził badanie techniczne naczepy marki Feldbinder (nr rejestracyjny [...]), która zdaniem organu powinna podlegać dozorowi technicznemu, ponieważ załadunek i rozładunek naczepy – w istocie zbiornika na niej zamontowanego – może odbywać się metodą ciśnieniową, a ustalone na tabliczce znamionowej dopuszczalne ciśnienie robocze wynosi 2 bary. Zgodnie z art. 81 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990; dalej: p.r.d.) skarżący podczas badania technicznego powinien zażądać przedstawienia dokumentu wydanego przez organ dozoru technicznego (Transportowy Dozór Techniczny, TDT) stwierdzającego sprawność urządzenia technicznego zamontowanego na naczepie, powinien również ustalić – na podstawie okazanego dokumentu – przyczynę zmniejszenia ciśnienia w naczepie, czego nie uczynił opierając się wyłącznie na oświadczeniu właściciela naczepy o samowolnym obniżeniu ciśnienia roboczego przez przeregulowanie zaworu bezpieczeństwa. Zdaniem organu pierwszej instancji niedopełnienie tych obowiązków stanowiło naruszenie art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. oraz § 6 ust. 12 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (Dz. U. z 2015 r. poz. 776 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie badań technicznych). Konsekwencją wydania przez diagnostę zaświadczenia lub dokonania wpisu w dowodzie rejestracyjnym niezgodnie z art. 81 ust. 12 p.r.d. jest cofnięcie diagnoście uprawnień zgodnie z art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut, że przedmiotowy pojazd, jako niesłużący do przewozu materiałów ciekłych i gazowych, zgodnie z § 1 pkt 1 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2012 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1468; dalej: rozporządzenie w sprawie urządzeń) nie podlegał przepisom o dozorze technicznym. WSA w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.). W ocenie sądu pierwszej instancji, spór w sprawie dotyczy zasadniczo prawidłowości dokonanej przez organ oceny przeznaczenia badanego pojazdu. Zdaniem skarżącego sporna naczepa, jako służąca wyłącznie do przewozu materiałów sypkich, nie mieści się w kategorii pojazdów, o których mowa w art. 81 ust. 12 p.r.d., tj. nie podlega dozorowi technicznemu, a zatem badanie techniczne mogło być przeprowadzone bez przedstawienia dokumentu wydanego przez właściwy organ dozoru technicznego stwierdzającego sprawność urządzenia technicznego. Organ przyjął natomiast, że naczepa (a w zasadzie zbiornik – cysterna zamontowana na naczepie) służy wprawdzie do przewozu materiałów sypkich, jednak pomimo to podlega nadzorowi technicznemu, gdyż jest fabrycznie przystosowana do wykorzystywania ciśnienia wyższego niż 0,5 bara (do 2 barów) przy załadunku lub rozładunku towaru. WSA wskazując na treść § 1 pkt 1 lit. g rozporządzenia w sprawie urządzeń stwierdził, że cysterny do przewozu materiałów niezaliczonych jako niebezpieczne (w tym materiałów sypkich) uznać trzeba za podlegające dozorowi technicznemu nie tylko gdy przewożone nimi są ciecze lub gazy pod ciśnieniem, ale także gdy ciecze lub gazy pod ciśnieniem znajdują się w nich podczas napełniania lub opróżniania. Istotne jest, aby urządzenia te obiektywnie – konstrukcyjnie mogły być m.in. napełniane lub opróżniane nadciśnieniowo. Fakt zaś, że mogą być i faktycznie bywają napełniane lub opróżniane także grawitacyjnie nie znaczy, że nie podlegają dozorowi technicznemu. Skoro zatem w sprawie ustalono, czego skarżący nie kwestionował, że naczepa posiada na zbiorniku transportowym tabliczkę znamionową wskazującą na dopuszczalne ciśnienie robocze 2 barów to oznacza, że zbiornik naczepy jest przystosowany do pracy pod ciśnieniem większym niż 0,5 bara i tym samym podlega dozorowi technicznemu. Ponadto skarżący przyznał, że w dniu badania okazano mu oświadczenie wskazujące, że naczepa służyła do przewozu paszy i była opróżniana pod ciśnieniem 0,5 bara, był zatem świadom, że ma do czynienia z urządzeniem ciśnieniowym. W tych okolicznościach za prawidłową WSA uznał ocenę organu, że doszło do wydania przez diagnostę zaświadczenia albo dokonania wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie z art. 81 pkt 12 p.r.d. i w konsekwencji zasadnie organ zastosował art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. i cofnął skarżącemu uprawnienia. Skargę kasacyjną złożył S.Z. zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 81 ust. 12 p.r.d. poprzez nieprawidłowe uznanie, że diagnosta badał pojazd z zamontowanym urządzeniem technicznym podlegającym dozorowi technicznemu i był uprawniony do wykonania badania technicznego pojazdu tyko po przedstawieniu dokumentu wydanego przez właściwy organ dozoru technicznego, stwierdzającego sprawność urządzenia technicznego, przez co naruszył także regulację § 6 ust. 7 rozporządzenia w sprawie badań technicznych; b) § 1 ust. 1 lit. g rozporządzenia w sprawie urządzeń wobec uznania, że naczepa, która służyła do przewozu materiałów sypkich podlegała dozorowi technicznemu, a co za tym idzie w przedmiotowej sprawie badanie techniczne winno zostać przeprowadzone jedynie po przedstawieniu dokumentu wydanego przez właściwy organ dozoru technicznego, stwierdzającego sprawność urządzenia technicznego zgodnie z art. 81 ust. 12 p.r.d.; c) art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 p.r.d. poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie czynu diagnosty jako wypełniającego tę normę co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że diagnosta swoim postępowaniem wypełnił znamiona ww. przepisów prawa poprzez umyślne przeprowadzenie badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania oraz wydania zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, zastosowanie ww. przepisów prawa w sytuacji gdy w postępowaniu nie doszło do rozważenia czy ciężar ewentualnie popełnionego przez diagnostę uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięciu uprawnień na okres 5 lat (albowiem zgodnie z art. 84 ust. 4 p.r.d. "w przypadku cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych, ponowne uprawnienie nie może być wydane wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna"), przy braku rozważenia czy w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość zastosowania miarkowania konsekwencji wynikających z naruszeń prawa przez diagnostę (albowiem istnieje "określony zakres i sposób wykonania" badania technicznego pojazdu, który to sposób i zakres może być rożny w zależności od sytuacji i realiów konkretnej sprawy), co skutkowało wadliwym utrzymaniem w mocy poprzednio zapadłej decyzji; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 p.r.d. w przypadku niezgodności tego uregulowania z wyrażoną w art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 z późn. zm.) zasadą proporcjonalności, albowiem przepis ten jako unormowanie o charakterze sankcyjnym, nie określa gradacji kar ze względu na stopień winy co prowadzi do karania diagnosty cofnięciem uprawnień w każdym przypadku naruszenia przez niego procedury badania albo wydania zaświadczenia z niego, bez względu na charakter, stopień zawinienia i skutki jego czynu co w konsekwencji prowadzi do powstania sytuacji uniemożliwiającej ubieganie się o ponowne uprawnienia diagnosty wcześniej niż po upływie pięciu lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu uprawnienia stała się ostateczna (art. 84 ust. 4 p.r.d.); 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku nie na podstawie całokształtu akt sprawy lecz w wyniku niedokładnego jej zbadania i braku oceny zachowania diagnosty w kontekście zakresu i pełnego zbadania sposobu przeprowadzenia badania technicznego, skutków i przyczyn naruszenia przepisów prawa przez diagnostę, a tym samym braku rozważenia czy ciężar popełnionego przez diagnostę uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięciu uprawnień na okres 5 lat, a także wydanie wyroku oddalającego skargę z pominięciem konieczności tłumaczenia istniejących wątpliwości na korzyść skarżącego. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna S.Z.nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafny i niezasadny jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza akt sprawy jednoznacznie potwierdza, że zaskarżony wyrok zapadł po zamknięciu rozprawy, a sąd dysponował aktami administracyjnymi, zatem wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce tylko w sytuacji, gdy wyrok byłby ogłoszony przed zamknięciem rozprawy, albo sąd nie dysponowałby aktami. Podkreślić należy, że treść art. 133 § 1 p.p.s.a. może być odnoszona tylko do formalnej poprawności wydania wyroku z punktu widzenia czasu i działania sądu na podstawie akt sprawy. Przepis ten nie służy do kwestionowania ustaleń i oceny okoliczności będących podstawą faktyczną wyrokowania. Podobnie należy widzieć naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc przepisu, który odnosi się do formalnej poprawności wyroku, a nie jego merytorycznej trafności. Jeżeli strona nie zgada się ze stanowiskiem i twierdzeniami sądu co do podstawy prawnej i faktycznej wyrokowania, to powinna zwalczać wyrok stawianiem właściwych zarzutów materialnych lub procesowych w odpowiedniej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., a nie podnoszeniem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna ma przedstawiać zarzuty i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny skargi kasacyjnej jest warunkiem koniecznym, by była ona podstawą weryfikacji zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie wyjaśnia istoty naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem z tych powodów ten zarzut kasacyjny należało tym bardziej uznać za niezasadny. Zdaniem NSA nietrafne są także zarzuty materialne rozpoznawanej skargi kasacyjnej. W ramach tych zarzutów skarga kasacyjna buduje dwie płaszczyzny wadliwości wyroku. Pierwsza odnosi się do niewłaściwego stosowania art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. w związku z art. 2 i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP i nieprzyjęciem przez sąd pierwszej instancji, że art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. jest niezgodny z Konstytucją, bowiem przepis ten narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności, gdyż nie wprowadza gradacji kar orzekanych w stosunku do diagnosty. Odnosząc się do tak ujętego zarzutu NSA stwierdza, że zasada proporcjonalności, o której stanowi Konstytucja jest pozostawiona do realizacji ustawodawcy, zatem jest realizowana na poziomie tworzenia prawa, a nie jego stosowania. Sąd administracyjny wymierza sprawiedliwość poprzez badanie legalności działania organu, a nie przez pryzmat proporcjonalności, której z oczywistych względów nie może realizować żaden organ poza granicami wyznaczonymi dla tej ustawy w obowiązujących przepisach. Jeżeli w ocenie strony przepis ustawy nie realizuje zasad konstytucyjnych, to strona może uruchomić kontrolę konstytucyjności przepisu ustawy. W ocenie NSA w zakresie rozważanego problemu nie ma wątpliwości pozakonstytucyjnych, zatem sąd ten nie widzi potrzeby wdrażania określonego postępowania w celu badania konstytucyjności art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. Stosowanie kar jednoznacznie określonych jest raczej regułą prawa administracyjnego niż wyjątkiem, niezależnie od tego, jakie niekiedy stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie. Poza tym NSA już wypowiadał się w zakresie charakteru kar na gruncie art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. i przyjąć trzeba, że w tym zakresie brak jest powodów dla odmiennego ich traktowania (zob. np. wyroki NSA: z 17 września 2020 r., sygn. akt II GSK 187/20; z 7 marca 2023 r., II GSK 1535/19; orzeczenia dostępne na stronie internetowej CBOSA). Z tych powodów rozpoznawany zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Jako nietrafne należy potraktować także pozostałe zarzuty materialne skargi kasacyjnej. Z tym tylko, że w ich przypadku mamy do czynienia z ich merytoryczną niezasadnością. Przede wszystkim nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej wskazującymi na błędną wykładnię art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 p.r.d. w związku z § 1 ust. 1 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu. Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni § 1 ust. 1 lit. g rozporządzenia, bowiem przyjął, że naczepa, która służyła do przewozu materiałów sypkich podlegała dozorowi technicznemu. W tym zakresie przyjąć należy, że stosownie do § 1 rozporządzenia w sprawie urządzeń dozorowi technicznemu podlegają urządzenia ciśnieniowe, w których znajduje się ciecz lub gaz. Do klasy takich urządzeń należą stosownie do § 1 pkt 1 lit. g tego przepisu zbiorniki, w tym cysterny do przewozu materiałów niezaliczonych jako niebezpieczne, które są pod ciśnieniem napełniane, opróżniane lub przewożone, a ciśnienie jest wyższe od określonego w przepisach prawa przy zastosowaniu określonej tam metody jego wyznaczenia. Zatem trafnie przyjmuje sąd pierwszej instancji, że w sytuacji przewozu materiałów bezpiecznych w zbiornikach ładowanych lub opróżnianych albo przewożonych z wykorzystaniem ciśnienia o ustalonych w sprawie parametrach, zbiorniki takie są urządzeniami określonymi w § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie urządzeń, bowiem są urządzeniami, w których znajduje się gaz, zasadniczo powietrze, w chwili ich napełniania, opróżniania lub przewożenia. Z tego powodu nie można w tym zakresie przyjąć argumentacji skargi kasacyjnej, która zmierza do wykazania, że skoro naczepa posiada zbiornik, w którym przewożony jest inny materiał niż gaz lub ciecz, to tym samym taka naczepa (zbiornik) nie podlega dozorowi technicznemu. Z treści § 1 pkt 1 rozporządzenia wynika, że dozorowi technicznemu muszą podlegać wszystkie urządzenia ciśnieniowe, w których znajduje się ciecz lub gaz, bowiem wszystkie tego rodzaju urządzenia muszą być bezpieczne dla otoczenia, nawet jeżeli ciecz lub gaz są wykorzystywane tylko do załadunku, rozładunku lub przewozu. W tym zakresie NSA podziela pogląd wyrażony we własnym orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1575/17; CBOSA). Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.