II GSK 1535/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1294/16 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 lipca 2016 r., nr SKO.RD/4120/12/2016 w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 lipca 2016 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta [...] cofnął skarżącemu uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów, z uwagi na to, że w dniu 18 września 2015 r. skarżący przeprowadził z wynikiem pozytywnym badanie techniczne okresowe naczepy ciężarowej, która jest przystosowana do przewozu paliw płynnych – materiałów niebezpiecznych, bez wykonania dodatkowych badań technicznych oraz dokumentów wydanych przez Transportowy Dozór Techniczny, czym naruszył przepisy art. 81 ust. 11 pkt 4 oraz art. 81 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm.; dalej: prd). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że na podstawie niekwestionowanych przez stronę ustaleń faktycznych należy przyjąć, że zaistniały podstawy do cofnięcia skarżącemu posiadanych uprawnień diagnosty z uwagi na przeprowadzenie badania technicznego niezgodnie z wymaganym w okolicznościach sprawy zakresem i sposobem wykonania, co skutkowało wydaniem zaświadczenia niezgodnie z przepisami (przesłanki z przepisu art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 prd). Po pierwsze pojazd zgodnie z adnotacją dowodu rejestracyjnego był przeznaczony do przewozu paliw płynnych, które zaliczane są do towarów niebezpiecznych, a zatem skarżący miał obowiązek przeprowadzić dodatkowe badania techniczne, o których mowa w art. 81 ust. 11 pkt 4 prd. Po drugie odnosząc się do kwestii związanej z koniecznością przedstawienia dokumentu wydanego przez właściwy organ dozoru technicznego stwierdzającego sprawność urządzenia technicznego podlegającego takiemu dozorowi Sąd uznał, że poddana badaniu naczepa spełniała przesłanki, w związku z zaistnieniem których diagnosta winien wymagać od właściciela pojazdu ww. dokumentu. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniósł R. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 prd, poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie czynu diagnosty jako wypełniającego tę normę co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że diagnosta swoim postępowaniem wypełnił znamię ww. przepisu prawa poprzez umyślne przeprowadzenie badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania oraz wydanie zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, zastosowanie ww. przepisu prawa, w sytuacji gdy w postępowaniu nie doszło do rozważenia czy ciężar ewentualnie popełnionego przez diagnostę uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięcie uprawnień na okres 5 lat (albowiem zgodnie z art. 84 ust. 4 prd "w przypadku cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych, ponowne uprawnienie nie może być wydane wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna") co skutkowało utrzymaniem w mocy poprzednio zapadłej decyzji, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 prd w przypadku niezgodności tego uregulowania z wyrażoną w art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji R.P. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) zasadą proporcjonalności, albowiem przepis ten jako unormowanie o charakterze sankcyjnym, nie określa gradacji kar ze względu na stopień winy co prowadzi do karania diagnosty cofnięciem uprawnień, w każdym przypadku naruszenia przez niego procedury badania albo wydania zaświadczenia z niego, bez względu na charakter, stopień zawinienia i skutki jego czynu co w konsekwencji prowadzi do powstania sytuacji uniemożliwiającej ubieganie się o ponowne uprawnienia diagnosty wcześniej niż po upływie pięciu lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu uprawnienia stała się ostateczna (art. 84 ust.4 prd), 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ppsa tj. naruszenie art. 133 § 1 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa poprzez wydanie zaskarżonego wyroku nie na podstawie całokształtu akt sprawy, lecz w wyniku niedokładnego jej zbadania z pominięciem gromadzenia materiału dowodowego, i braku oceny zachowania diagnosty w kontekście zakresu i pełnego zbadania sposobu przeprowadzenia badania technicznego, skutków i przyczyn naruszenia przepisów prawa przez diagnostę, a tym samym braku rozważenia czy ciężar popełnionego przez diagnostę uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięcie uprawnień na okres 5 lat, a także wydanie wyroku oddalającego skargę z pominięciem konieczności tłumaczenia istniejących wątpliwości na korzyść skarżącego. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji co do istoty sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 prd starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83b ust. 2 pkt 1, stwierdzono: 1) przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania; 2) wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że powyższy przepis spełnia funkcję zapobiegawczą i sankcyjną jednocześnie. Jego celem jest odsunięcie nierzetelnych diagnostów od czynności kontroli stanu technicznego pojazdów (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 1239/15; 21 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3537/15; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto przepis art. 84 ust. 3 prd, stanowiący w tej sprawie podstawę prawną cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co trafnie podkreślił Sąd I instancji. Oznacza to, że stwierdzenie wskazanego w nim naruszenia prawa skutkuje zastosowaniem przewidzianej w nim sankcji. Ustawa nie dopuszcza żadnego wyjątku, który wyłączałby wydanie decyzji o nałożeniu sankcji, w szczególności decyzja ta nie jest uzależniona od motywów, którymi kierował się diagnosta, naruszając art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 prd (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 21 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3598/17; 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 277/18; 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1460/12; 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 60/12; 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 422/11; 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 619/11; 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1395/10). Przepis art. 84 ust. 3 pkt 2 prd nie daje również organowi prawa do miarkowania konsekwencji. W świetle tego przepisu uchybienia o dużym ciężarze gatunkowym są traktowane na równi z uchybieniami o mniejszych skutkach. Wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami wywołuje po stronie organu obowiązek cofnięcia uprawnień (por. wyroki NSA z dnia: 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1387/18; 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 46/14; 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 60/12). Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - na odpowiedzialność skarżącego, wynikającą z przepisu art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 prd, nie mogły mieć wpływu okoliczności związane z ewentualnym brakiem jego zawinienia i waga stwierdzonych uchybień. Skoro bowiem stan faktyczny w zakresie stwierdzonego uchybienia diagnosty w rozpoznawanej sprawie jest niesporny, co potwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku i czego skarżący kasacyjnie, nie formułując zarzutów w tym zakresie, nie kwestionuje, zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że kontrolowana decyzja SKO jest zgodna z prawem, gdyż prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 prd. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 84 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 4 prd z uwagi na niezgodność tego uregulowania z wyrażoną w art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności z powodu braku gradacji kar ze względu na stopień winy diagnosty. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że o kwestii zgodności z Konstytucją RP art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 prd wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, który w swoim orzecznictwie podkreślał, że przepis ten nie narusza ani konstytucyjnej zasady proporcjonalności ani zasady państwa prawnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 1213/14; 30 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1231/14; 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 928/13; 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1460/12; 16 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 1664/16). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, poglądy zaprezentowane w wymienionych orzeczeniach w pełni podziela. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można mówić o nieproporcjonalności skutków przewidzianych przez art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 prd, albowiem ustawodawca ustalając wymieniony skutek stwierdzenia deliktu diagnosty wyraził pogląd o doniosłości prawidłowości kontroli technicznej dla bezpieczeństwa drogowego (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II GSK 187/20). Nieprawidłowe wykonanie badania pojazdu przeznaczonego do przewozu towarów niebezpiecznych, stoją w oczywistej sprzeczności z założonym celem ustawodawcy, a mianowicie eliminacją z ruchu pojazdów niespełniających wymaganych norm. Rozwiązanie ustawowe chroni dobro społeczne rozumiane jako bezpieczeństwo i eliminacja zagrożeń. Nie ma podstaw do uznania, że dobro diagnosty dopuszczającego do ruchu drogowego pojazd nie spełniający norm powinno być wyżej cenione niż dobro wszystkich uczestników ruchu. Dodatkowo należy zauważyć, iż postanowieniem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1167/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją RP art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 prd. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt P16/16, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in. na jednolite orzecznictwo w tym zakresie, a także, że art. 84 ust. 3 prd musi być stosowany w sposób ścisły, po wnikliwym zbadaniu stanu faktycznego konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie ze względu na wskazane pytanie prawne Sąd I instancji zawiesił postępowanie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył także art. 141 § 4 ppsa (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA przyjmując, że w sprawie nie było konieczności rozważenia, czy ciężar popełnionego przez diagnostę uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięciu uprawnień. Jak trafnie wyjaśnił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - na odpowiedzialność skarżącego wynikającą z przepisu art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 prd nie mogą mieć wpływu okoliczności, które doprowadziły do naruszenia prawa. Takich przesłanek wymierzania sankcji ustawa bowiem nie przewiduje, o czym była mowa powyżej. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 ppsa (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten przewiduje, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Natomiast w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy, tzn. rozpatrywał sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie dokonywał ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, natomiast badał, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ, którego decyzja została zaskarżona odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.