II OSK 2474/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Klubu [...] w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 113/18 w sprawie ze skargi Klubu [...] w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 113/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Klubu [...] w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku wolnostojącego, parterowego z poddaszem użytkowym, wykonanego w konstrukcji szkieletowej drewnianej i posadowionego na słupach betonowych utwierdzonych w gruncie - oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Klub [...] z siedzibą w R. Zaskarżonemu wyrokowi - na podstawie przepisu art. 174 pkt. 1) ppsa - skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - art. 48 w zw. z art. 49 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), tj. w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r., polegające na chybionym przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie winne były stosować wyż. wym. art. 48 w zw. z art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, nie zaś w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy obiektu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi administracyjnemu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono m.in., że w sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy budynek powstał przed 30 czerwca 1998 r. Wobec tego organy nadzoru budowlanego, orzekając, powinny wziąć za podstawę prawną decyzji Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r., a nie jak twierdzi Sąd pierwszej instancji - w dacie orzekania. Pismem z [...] października 2018 r. Klub [...], uzupełniając podstawy faktyczne skargi kasacyjnej, wskazał m.in., że organy oraz sąd pierwszej instancji, 1 sygn. akt II OSK 2474/18 orzekając w sprawie, brały pod uwagę ustalenia planistyczne obowiązujące dla spornego gruntu i istniejącej zabudowy na datę wydawania kwestionowanych przez skarżącego decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, co jego zdaniem było błędne. Ocena zgodności określonej zabudowy z ustaleniami planistycznymi powinna być dokonana według wymogów obowiązujących na datę realizacji inwestycji, tj. najpóźniej [...] czerwca 1998 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w dacie realizacji inwestycji budowa należącej do niego bazy żeglarskiej była zgodna z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nie dawało podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z podstaw kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego, co oznacza, że stan faktyczny nie jest kwestionowany. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się wyłącznie do negowania podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w sprawie powinny znaleźć zastosowanie art. 48 w zw. z art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy obiektu (tj. przepisy obowiązujące do 10 lipca 2003 r.), a nie w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, jak wskazał sąd pierwszej instancji. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, tzn. przepisów prawa powszechnie 2 sygn. akt II OSK 2474/18 obowiązującego. Oznacza to przede wszystkim, że orzekają one według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Zasada ta dotyczy zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, ponieważ organ odwoławczy również rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Organ odwoławczy zobowiązany jest więc uwzględnić aktualny stan prawny i na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1327/19, LEX nr 2 687 009). W niniejszej sprawie organy ustaliły, że przedmiotowy budynek powstał do 30 czerwca 1998 r., że został wybudowany bez pozwolenia na budowę, oraz że jest on niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ustalenia te nie są w sprawie sporne. Wobec tego, jak słusznie podkreślił sąd pierwszej instancji, do ww. samowoli budowlanej znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., skoro budynek został wybudowany po jej wejściu w życie, jednak organy nieprawidłowo zastosowały przepisy tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 27 marca 2003 r. Prawidłowo sąd pierwszej instancji przywołał art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wskazując, że to ten przepis (i w takim brzmieniu) powinien zostać zastosowany w sprawie przez organy. Podobnie, w sprawie miał zastosowanie także art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc. Wykładnia przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którą zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczy aktualnie obowiązujących przepisów, uzasadniona jest możliwością doprowadzenia obiektu budowanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem w chwili wydawania przez organ w tym zakresie decyzji. Nie sposób przyjąć, aby legalizowany obiekt budowlany mógł nie spełniać wymogów wynikających z aktualnych przepisów techniczno-budowlanych, które dostosowywane są do zmieniających się możliwości technicznych oraz stale podnoszonych standardów bezpieczeństwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2385/15, LEX nr 2 339 677). Powyższe odnosi się także do kontroli 3 sygn. akt II OSK 2474/18 zgodności samowoli budowlanej z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc stanowisko sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym, choć organy przywołały mające zastosowanie w sprawie art. 48 i 49 Prawa budowlanego w niewłaściwym brzmieniu, to nie miało to wpływu na wynik sprawy, ponieważ prawidłowym rozstrzygnięciem był nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, dopiero wtedy, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ może przystąpić do procedury legalizacyjnej. W sprawie skarżący kasacyjnie (inwestor) nie przedstawił zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Niesporne jest również to, że teren, na którym zlokalizowano przedmiotowy budynek, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie S., uchwalonym Uchwałą Rady Gminy Solina z 9 października 2002 r., NrXXXI/507/02, z którego wynika, że budynek ten położony jest na terenie wyłączonym z zainwestowania kubaturowego oraz na terenie ochrony zbiornika B, gdzie zabrania się lokalizacji obiektów kubaturowych. Powyższe oznacza, że w sprawie organy nie mogły przeprowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do ww. budynku na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowalnego zobligowane były do wydania nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Nietrafny jest zatem zarzut skarżącego kasacyjnie, odnoszący się do brzmienia zastosowanych w sprawie przepisów. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił działanie organów, wskazując, że w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, obowiązujące w dniu wydania przez nie decyzji. Ponadto wskazać należy, że organy prawidłowo wydały nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku bez formalnego zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Trzeba przypomnieć za sądem pierwszej instancji, że postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej 4 sygn. akt II OSK 2474/18 wszczynane jest z urzędu i w razie jej stwierdzenia organy obowiązane są przeprowadzić postępowanie legalizacyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2274/11, LEX nr 1 332 682). Wobec tego, że legalizacja samowoli jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora, tylko w przypadku spełnienia określonych obowiązków skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki i może zakończyć się np. wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Konsekwencją jednak niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, musi być wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Unikając zatem nadmiernego formalizmu, a jednocześnie kierując się ekonomią procesową, w niniejszej sprawie organy prawidłowo nakazały rozbiórkę przedmiotowego budynku, bez oddzielnego procesowego zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia wniosku o pozwolenie na jego użytkowanie. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.