II SA/Lu 1117/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej W. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda decyzją z [...] września 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej także: Wspólnota), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. K. i P. S. (dalej: inwestorzy) pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi: gazową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wodociągową, c.o., elektroenergetyczną, teletechniczną, wentylacji mechanicznej, instalacjami zewnętrznymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektroenergetyczną oraz dojściem i zjazdem z drogi wewnętrznej na działkach nr [...], przy [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że inwestorzy przedłożyli wymagane art. 33 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej także: ustawa) do uzyskania pozwolenia na budowę dokumenty. Organ potwierdził, że inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych oraz jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę czynności określonych w art. 35 ust. 1 ustawy. Prawidłowo zatem sprawdził ten organ zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo sprawdził, że projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy. W ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo też sprawdził wykonanie projektu i jego sprawdzenie przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień jego opracowania zaświadczeniem, o którym w art. 12 ust. 7 ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podkreślił, że wbrew twierdzeniom Wspólnoty, projektowany budynek nie spowoduje zacienienia budynku Wspólnoty i nie ograniczy dostępu światła słonecznego do pomieszczeń mieszkalnych w tym budynku. Organ wskazał, że nie może podważać przyjętego przez autora projektu budowlanego sposobu dojazdu do budynku ani nie może narzucać inwestorom własnej koncepcji rozwiązań komunikacyjnych. Stanowisko to uzasadnia brak prawnej możliwości ingerencji organu w rozwiązania zaproponowane przez projektanta oraz to, że użytkowanie drogi służebnej – zgodnie z jej przeznaczeniem – nie będzie stanowiło zagrożenia dla osób korzystających z dojścia do istniejącego budynku, zaś przewidziany w projekcie sposób dojazdu do działek inwestora nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda podzielił też stanowisko organu pierwszej instancji, że do oceny zgodności z prawem ustanowienia służebności gruntowej oraz immisji, które nastąpią po wybudowaniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach inwestorów, właściwe są sądy cywilne. W skargę do Sądu na powyższą decyzję Wspólnota, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucili organowi naruszenie: - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wskutek nieuwzględnienia wniosku dowodowego dotyczącego przeprowadzenia analizy możliwości zaplanowania dojazdów do planowanej inwestycji od ulicy [...], nie dołączenia korespondencji pomiędzy zarządcą drogi a inwestorami w przedmiocie uzgodnień, co do dojazdu i zjazdu do garażu; - art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 i 64 Konstytucji, poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa, wskutek preferencyjnego traktowania inwestorów, bez poszanowania praw właścicieli nieruchomości sąsiedniej wynikających z ochrony prawa własności; - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, poprzez nieuwzględnienie uzasadnionych interesów członków Wspólnoty; - § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej także: rozporządzenie), wskutek zatwierdzenia projektu budowlanego, którego realizacja doprowadzi do pozbawienia nie tylko światła dziennego, ale także widoku dla istniejącego już budynku Wspólnoty, gdyż projektowany budynek "pojawi się w miejscu istniejącej ściany zieleni i przesłoni wszystko". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorom pozwolenia na budowę wskazanego na wstępie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z instalacjami oraz dojściem i zjazdem z drogi wewnętrznej. Podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań, ale zarazem nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle art. 32 ust. 4 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy obliguje właściwy organ, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do sprawdzenia: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub z terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 16, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonania – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów administracji obu instancji, że w rozpatrywanej sprawie inwestorzy wypełnili wszystkie warunki określone w art. 32 ust. 4 oraz w art. 35 ust. 1 powołanej ustawy, co obligowało te organy do wydania pozwolenia na budowę, w myśl art. 35 ust. 4 tej ustawy. Zauważyć trzeba, że w sprawie przedmiotem sporu jest zagadnienie, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, a w szczególności w zakresie dotyczącym norm dostępu światła słonecznego do budynku mieszkalnego skarżącej Wspólnoty. Wskazać należy, że w świetle znajdujących się w projekcie budowlanym opracowań - "Analiza przesłaniania" oraz "Analiza nasłonecznienia i zacieniania" (s. 44-45b), sporządzonych przez autora projektu - arch. W. K., posiadającego stosowne uprawnienia, wynika, że odległość pomiędzy projektowanym budynkiem, a budynkiem mieszkalnym skarżącej Wspólnoty wynosi 14,8 m i jest większa niż wysokość przesłaniania 12,8 m, mierzona, zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia, od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. W ocenie Sądu, sama wskazana wyżej okoliczność prowadzi do wniosku, że spełnione zostały wymogi § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi bowiem, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, gdy między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania. Również w opisie "Analizy nasłonecznienia i zacieniania" (s. 44) wskazano, że projektowany budynek usytuowany zostanie na północ od budynku mieszkalnego skarżącej Wspólnoty i nie ma on wpływu na warunki nasłonecznienia i zacieniania pomieszczeń mieszkalnych w lokalach tego budynku, określone w § 60 rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że nie ma podstaw do kwestionowania tych ustaleń powyższych analiz, które w ocenie organów są prawidłowe, a ocena ta – zdaniem Sądu – nie jest wadliwa. Również strona skarżąca nie zakwestionowała ich, podnosząc jedynie ogólne zarzuty co do tego, że projektowany budynek pozbawi budynek Wspólnoty "nie tylko światła dziennego, ale także widoku dla istniejącego już budynku, gdyż pojawi się w miejsce istniejącej ściany zieleni i przesłoni wszystko". Należy także zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że nie mogą one podważać przyjętego przez autora przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego sposobu dojazdu do budynku, ani nie mogą narzucać inwestorom odmiennej od przyjętej przez nich koncepcji rozwiązań komunikacyjnych. Trzeba zauważyć, że w wyniku zmiany art. 35 ustawy Prawo budowlane przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymogami ochrony środowiska. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki - art. 35 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (zob. wyrok NSA z 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 940/07, wyrok WSA w Poznaniu z 15 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Po 658/06, wyrok WSA w Łodzi z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 972/09). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że na nieporozumieniu opierają się zarzuty skarżącej Wspólnoty dotyczące niezbadania przez organy alternatywnego wariantu określenia drogi dojazdowej do nieruchomości inwestorów. Nie budzi bowiem wątpliwości, że projektowana przez inwestorów obsługa komunikacyjna inwestycji poprzez drogę wewnętrzną - ul. [...] oraz drogę wewnętrzną na działce nr [...], na której ustanowiono służebność gruntową, została zaakceptowana przez zarządcę drogi (zob. pismo Z. L. z [...] stycznia 2016 r., znak [...]). Oczywiste jest zarazem, jak wskazały organy, że użytkowanie wskazanej drogi służebnej, zgodnie z jej przeznaczeniem, nie będzie stanowiło zagrożenia dla osób korzystających z dojścia do istniejącego budynku. Bezsprzecznie bowiem na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej, na terenie nieruchomości Wspólnoty uwidocznione są zaprojektowane zarówno dojścia piesze do budynku, jak i dojazdy, w tym droga, objęta służebnością przechodu i przejazdu. Urządzenia te zostały zrealizowane w oparciu o decyzję organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2013 r., znak [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego skarżącej Wspólnoty. Brak jest więc możliwości kwestionowania w tym postępowaniu okoliczności ustanowienia służebności gruntowej. Niezasadne były także zarzuty skargi wskazujące na konieczność kontrolowania przez organy przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami Wspólnoty i inwestorów oraz ustalania, czy w tej sprawie było przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przeprowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należy do obowiązków właścicieli nieruchomości, bowiem ustalenie granic nieruchomości leży w ich interesie. Dla wykazania zaś prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy jedynie złożyć – pod rygorem odpowiedzialności karnej – oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Ani organy administracji architektoniczno-budowlanej, ani organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do badania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami bądź przeprowadzenia oceny, czy w danym przypadku jest konieczne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Wątpliwości stron w tym zakresie nie mogą stanowić przeszkody w wydaniu pozwolenia na budowę, ani przesłanki do wstrzymania takiego postępowania, chyba że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe, którego wynik mógłby podważyć złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. przykładowo wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1750/11). Organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające w sprawie pozwolenia na budowę nie rozstrzygają bowiem władczo kwestii przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami objętymi planowaną inwestycją oraz nieruchomościami sąsiednimi, lecz w tym względzie opierają się na aktualnych dokumentach geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które – z mocy art. 76 k.p.a. – korzystają z domniemania prawdziwości jako dokumenty urzędowe. Bezsprzecznie też podniesione przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące bezprawnego ustanowienia przez poprzedniego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] – [...] spółki z o.o. służebności gruntowej na tej nieruchomości, polegającej na prawie przejazdu i przechodu wzdłuż działek nr [...], [...], [...], pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że zastrzeżenia Wspólnoty bądź jej poszczególnych członków (właścicieli lokali) i związane z tym roszczenia mogą być realizowane przeciwko tej spółce na drodze postępowania cywilnego, natomiast nie mogą być przedmiotem analizy lub rozstrzygnięcia organu budowlanego w tej sprawie. Zasadnie również organy obu instancji oceniły, że w świetle art. 35 ust. 1 ustawy Praw budowlane, projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia wskazaną w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy i zaświadczenia wymienione w jej art. 12 ust. 7. Należycie też sprawdziły orany wykonanie projektu i jego sprawdzenie przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i posiadające aktualne na dzień jego opracowania zaświadczenie wymagane ustawą Prawo budowlane. Wbrew zarzutom skarżącej Wspólnoty organy obu instancji wyjaśniły w sprawie wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy – również zgodnie z art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji tych organów odpowiadają wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że o ile inwestor w przyszłości zrealizowałby inwestycję o innych parametrach aniżeli wynika to z zatwierdzonego projektu budowlanego, to okoliczność ta podlegałaby ocenie z urzędu przez właściwe miejscowo organy nadzoru budowlanego, w odrębnym postępowaniu. Kwestia ta nie może mieć jednak wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wskazać należy nadto, że niezasadne były podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 i 64 Konstytucji, wskutek "preferencyjnego traktowania inwestorów", bez poszanowania praw właścicieli nieruchomości sąsiedniej wynikających z ochrony prawa własności. Jak wskazano wyżej, decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną, a to znaczy, że w razie spełnienia przez inwestora przesłanek określonych w powołanych wyżej przepisach ustawy Prawo budowlane, nie pozostawiono organom administracji luzu decyzyjnego w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę. Wprowadzone przez te przepisy prawa materialnego ograniczenia prawa własności nieruchomości przysługującego skarżącej Wspólnocie niewątpliwie nie prowadzą do naruszenia istoty tego prawa, w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasada proporcjonalności). Niewątpliwie też, mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, nie można uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, poprzez nieuwzględnienie uzasadnionych interesów członków Wspólnoty. Wobec spełnienia przez inwestorów warunków określonych w art. 32 ust. 4 oraz w art. 35 ust. 1 ustawy, organy obu instancji, z mocy art. 35 ust. 4 ustawy, obowiązane były udzielić pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia w niniejszej sprawie innych przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu nie można uznać, że decyzje organów obu instancji zostały podjęta z naruszeniem zasady bezstronności. O uchybieniu tej zasadzie w żadnym razie nie może świadczyć to, że organy uznały za zasadne stanowisko inwestorów wyrażone w piśmie procesowym z [...] maja 2017 r., przytaczając szeroko wywody w nim zawarte w uzasadnieniu swych decyzji. Zauważyć także należy, że jakkolwiek organ pierwszej instancji nie zawiadomił odrębnie Wspólnoty o złożeniu przez inwestorów opisanego wyżej pisma z [...] maja 2017 r. to niewątpliwie, strona miała możliwość odnieść się do jego treści, co uczyniła w postępowaniu odwoławczym. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.