II OSK 2535/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1203/17 w sprawie ze skargi K. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., II SA/Gl 1203/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), nakazał skarżącej K. Ś. rozbiórkę drewnianego tarasu z pomieszczeniem gospodarczym, dobudowanym do budynku mieszkalnego na działce nr [...] w K.. W wyniku oględzin z dnia 24 maja 2017 r., organ I instancji ustalił, że przedmiotowy taras ma kształt litery "L" o wymiarach w rzucie: 1,42 x 4,7 x 5,27 x 2,4 m. Roboty te rozpoczęto w 2016 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Samowolna rozbudowa narusza wymogi miejscowego planu (uchwała Rady Gminy w M. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.), gdyż przedmiotowa działka znajduje się w jednostce k/3 RZ – Tereny rolne z możliwością zabudowy zagrodowej. Dla tych terenów ustalono minimalny udział terenów biologicznie czynnych, wynoszący 50%. Tymczasem po rozbudowie powierzchnia zainwestowania działki wynosi 58,94 m2, a udział pow. biologicznie czynnej – 43,3%. Ponadto, wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,98, a zatem przekracza ustalony planem na 0,5. Stąd też brak podstaw do legalizacji samowolnej rozbudowy budynku. W odwołaniu od decyzji K. Ś. zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że dokonała rozbudowy budynku mieszkalnego, podczas gdy konstrukcja tarasu nie ma charakteru trwałego, co obligowałoby ją do uzyskania pozwolenia na budowę. Jest to bowiem konstrukcja drewniana i nie jest trwale związana z gruntem. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy podzielił pogląd, że przedmiotowe roboty stanowiły rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, a zatem wymagały pozwolenia na budowę. Nie ma też możliwości zalegalizowania spornej rozbudowy z uwagi na niezgodność z zapisami planu miejscowego (Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 1 kwietnia 2014 r. poz. 1929). Ze znajdującej się w aktach opinii technicznej, w której dołączono projekt podziału działki, wynika że przedmiotowa działka ma powierzchnię 104 m2. Powierzchnia rozbudowy wynosi 15,91 m2. Pierwotnie obiekt miał pow. 43,03 m2. Obecnie cała pow. zabudowy wynosi 58,94 m2, czyli 56,67 % pow. działki. Zatem powierzchnia biologicznie czynna wynosi najwyżej 43,33%, co jest niezgodne z planem miejscowym. Przekroczono też maksymalną intensywność zabudowy. Powierzchnia całkowita wynosi bowiem 101,97 m2 (58,94 m2 + 43,03 m2). Wskaźnik intensywności zabudowy wynosi zatem 0,98 podczas gdy plan dopuszcza 0,5. W skardze do sądu administracyjnego K. Ś. wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponawiając dotychczasowe zarzuty i argumentację, skarżąca dodatkowo zakwestionowała ustalenia co do powierzchni jej działki. Projekt podziału, przywołany przez organ odwoławczy, nie przedstawia bowiem rzeczywistej powierzchni jej działki, która wynosi 137 m2, a nie 104 m2. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej podał, że nie było prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest uzasadniona. W ocenie Sądu, prawidłowo organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały sporne roboty do kategorii budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej. Nie ma prawnego znaczenia fakt, że przedmiotowy obiekt, połączony z istniejącym budynkiem letniskowym, został zrealizowany jako konstrukcja drewniana na betonowych słupach z dachem. Stan działki został ustalony w oparciu o oględziny, w trakcie których skarżąca oświadczyła, że roboty rozpoczęto w 2016 r. Wygląd przedmiotowego obiektu udokumentowano materiałem fotograficznym (k. 5 akt adm.). Sąd stwierdził, że nawet jeżeli dobudowany obiekt nie ma fundamentów i jest połączony z podłożem jedynie za pomocą słupów betonowych i nie jest wydzielony z przestrzeni na całej wysokości za pomocą ścian, a więc nie spełnia wymogów budynku z art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, ma charakter budowli, a zatem obiektu budowlanego z pkt 1 tego przepisu. Dla oceny, czy tego rodzaju budowla podlegała reżimowi Prawa budowlanego, miarodajny jest stan z daty realizacji robót. W ówczesnym stanie prawnym tego rodzaju roboty nie zostały zwolnione z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, bądź też zgłoszenia w świetle art. 28 i art. 30 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 a ustawy. Zresztą nawet gdyby przyjąć, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania tryb z art. 48 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego były uprawnione do ingerencji w proces budowy na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z powodu naruszenia ustaleń planu miejscowego, wyżej powołanego, stanowiącego akt prawa (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16, ONSA i WSA 2017/1/2). Zdaniem Sądu, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest jedynie ustalenie, czy przedmiotowe roboty naruszają postanowienia planu miejscowego. Jak wynika z pisma Wójta Gminy M. (k. 7 akt adm.), działka skarżącej, na której znajduje się przedmiotowy obiekt, położona jest na terenie o symbolu k/3. RZ – tereny rolne z możliwością zabudowy zagrodowej. Nadto, działka znajduje się w obszarze Parku Krajobrazowego [...] oraz w obszarze Natura 2000 PLH [...]. Tymczasem skarżąca nie kwestionuje ustaleń, że istniejący budynek ma charakter letniskowy, a do niego dobudowano sporny zadaszony taras z pomieszczeniem gospodarczym. Już taki stan rzeczy, a mianowicie fakt, że obiekt nie ma charakteru zabudowy zagrodowej oznacza naruszenie planu miejscowego (§18 ust. 2 pkt 3 uchwały – k. 7 akt adm.). Co więcej, przepis § 56 uchwały, wprowadza na całym obszarze objętym planem, zakaz tymczasowego zagospodarowania terenów i lokalizacji obiektów tymczasowych, które wprowadziłyby nieodwracalne zmiany wobec zagospodarowania dotychczasowego lub przewidzianego planem. Określone tam wyjątki nie dotyczą niniejszej sprawy. Na przedmiotowym terenie obowiązuje bowiem zakaz nowej zabudowy poza dopuszczalną, czyli zabudową zagrodową w ramach gospodarstw rolnych i dopuszczalności jedynie utrzymania istniejącej zabudowy (§ 18 ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 4 lit. a uchwały – k. 7 akt adm.). Już z tych względów zachodziły przesłanki do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego tarasu z pomieszczeniem gospodarczym z mocy art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Nadto, trafnie organy obydwu instancji stwierdziły niezgodność przedmiotowej inwestycji z innymi postanowieniami planu. Gdyby bowiem przyjąć, że sporna inwestycja jednak jest dopuszczalna jako przypadek polepszenia warunków technicznych, takich jak dobudowa ganków i pomieszczeń gospodarczych (§ 5 pkt 2 lit. c uchwały), wówczas istotne byłoby ustalenie intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, określonej w § 18 ust. 2 pkt 2 lit. f i g planu. Dla stwierdzenia dochowania powyższych parametrów istotne znaczenie ma ustalenie powierzchni działki. Wymiary samego budynku i dobudowanej części zostały bowiem ustalone w toku oględzin i nie są kwestionowane przez skarżącą. Organ odwoławczy ustalił w oparciu o sporządzone na zlecenie skarżącej na użytek innej sprawy orzeczenie techniczne z 2006 r., że przedmiotowa działka ma pow. 104 m2. Takie ustalenia znajdują też potwierdzenie w danych z ewidencji gruntów i budynków (k. 2 akt adm.). Jednakże jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...] marca 2017 r. sygn. akt [...], wydanego w sprawie o zmianę treści służebności (k. 8 akt adm.), nieruchomość skarżącej ma pow. 137 m2 (str. 2 uzasadnienia). Jednakże zdaniem Sądu I instancji, brak jest podstaw prawnych do powołania przez organ nadzoru budowlanego biegłego z zakresu geodezji celem ustalenia granic i powierzchni działki skarżącej. Kwestia ta nie ma bowiem istotnego wpływu na wynik sprawy, a i tak dokonanie pomiarów geodezyjnych obciążałoby skarżącą. O ile bowiem działka ma w istocie pow. 137 m2, to spełniony byłby jedynie parametr powierzchni biologicznie czynnej, wynoszącej w planie od 50%. Powierzchnia zabudowy budynku po rozbudowaniu wynosi bowiem 58,91 m2. Ustaleń tych skarżąca nie zakwestionowała. Jednak i tak przedmiotowa inwestycja narusza maksymalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni zabudowy. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przywołał treść Polskiej Normy PN-ISO 9836:2011, pkt 5.1.3.1. Na tej podstawie organ odwoławczy prawidłowo obliczył powierzchnię całkowitą jako sumę 1 ½ kondygnacji przy uwzględnieniu powierzchni tarasu. Powierzchnia całkowita zabudowy wynosi 101,97 m2, (czyli 58,94 m2 + 43,03 m2). Skoro maksymalna intensywność zabudowy zgodnie z planem wynosi 0,5 (§ 18 ust. 2 pkt 2 lit. f), dopuszczona planem powierzchnia całkowita nie może przekraczać 68 m2 (137 m2 : 2). Uwzględniając dopuszczalność przekroczenia tej powierzchni o 10%, czyli 6,8 m2, łącznie ok. 80 m2, całkowita powierzchnia zabudowy wynosząca 101,97 m2, przekracza dopuszczalny planem wskaźnik intensywności zabudowy 0,5. Stąd też w każdym wypadku przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia planu w zakresie intensywności zabudowy, nawet przy przyjęciu, że działka skarżącej ma powierzchnię 137 m2. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła K. Ś., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, w której w przedmiotowej sprawie skarżąca K. Ś. nie dokonała rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w K., która wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę bądź też zgłoszenia. Wskazując na powyższy zarzut, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż konstrukcja tarasu nie posiada cech konstrukcji trwałej, co obligowałoby do wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Konstrukcja ta jest w całości drewniana i nie jest na trwale związana z gruntem. Przedmiotowy obiekt połączony z istniejącym budynkiem letniskowym został zrealizowany jako konstrukcja drewniana, która nie ma charakteru stałego. Również ze względu na charakter tej dobudowy nie można przyjąć, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budowlą w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Z ostrożności procesowej wskazano, że istnieją przesłanki do zastosowania trybu legalizacji określonego w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ powinien dopuścić dowód z opinii biegłego geodety celem ustalenia granic i powierzchni działki skarżącej. Wbrew twierdzeniom Sądu, kwestia ta ma istotny wpływ na wynik sprawy, a skarżąca ma świadomość, że dokonanie pomiarów geodezyjnych odbyłoby się na jej koszt. W sytuacji takiej jak ma miejsce w przedmiotowej sprawie kiedy granica działki skarżącej w istocie pozostaje sporna przeprowadzenie takiego dowodu w sposób jednoznaczny pozwoliłoby ustalić powierzchnię działki skarżącej. Jest też wtedy możliwe, że po dokonaniu dokładnych pomiarów, powierzchnia ta okazała by większa niż 137 m2. W zależności od wielkości tej powierzchni spełnione by były wszystkie parametry umożliwiające zabudowanie działki zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego dopiero na podstawie dowodu z opinii biegłego geodety można by jednoznacznie wskazać wskaźnik intensywności zabudowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postepowania W. K. wniósł o jej oddalenie. Uczestnik zwrócił uwagę, że powierzchnia nieruchomości wynika z bazy danych w ewidencji gruntów i budynków i jeżeli skarżąca uważa, że nie odpowiada rzeczywistości to powinna podjąć stosowne postępowania przed rozpoczęciem budowy a nie teraz dopasowywać powierzchnię działki do zabudowy. Zwrócił uwagę, że w dziale 1-0 księgi wieczystej [...] w rubryce 1.5 znajdują się dane odnośnie obszaru działki [...] i wynosi on 104 m2. W akcie notarialnym z dnia [...] r.rep A nr [...] - umowa sprzedaży- w § 2 znajduje się informacja o przedłożeniu projektu podziału działki [...] na działkę [...] i [...] a następnie w § 3 informacja o powierzchni działki [...] a to 104 m2 a nie 137 m2 czy jeszcze większej powierzchni. Podobnie sytuacja wygląda nie tylko w aktualnym stanie w ewidencji gruntów, ale również w stanie na 2010 r. Zatem nieprawdą jest, że działka [...] ma powierzchnię większą, aniżeli wynika to z księgi wieczystej, umowy sprzedaży, jak i danych w ewidencji. Zresztą skoro powierzchnia całkowita zabudowy wynosi 101,97 m2 to aby spełnić wymagania planu zagospodarowania przestrzennego działka powinna mieć powierzchnię co najmniej 203 m2, co jest absolutnie niemożliwe. Zdaniem uczestnika, twierdzenia o nietrwałym połączeniu budynku z gruntem również nie polegają na prawdzie. Skarżąca dokonała rozbudowy całego budynku mieszkalnego i podniesienia dachu. Konstrukcja tarasu jest częścią składową budynku mieszkalnego trwale złączona z gruntem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, w której w przedmiotowej sprawie skarżąca nie dokonała rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w K., która wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę bądź też zgłoszenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dobudowany przez skarżącą drewniany taras nie jest trwale związany z gruntem. Z twierdzeniem tym nie można się zgodzić, gdyż dobudowa tarasu do budynku mieszkalnego, który jest trwale połączony z tym budynkiem stanowi rozbudowę tego budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast "przebudowa" to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przebudową są więc takie roboty budowlane, które nie zmieniają bryły istniejącego obiektu budowlanego. Natomiast rozbudowa polega na powiększeniu bryły obiektu budowlanego poprzez zmianę jego granic (por. W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016 r., str. 61). W tej sprawie ustalono, że taras został dobudowany do budynku mieszkalnego i zadaszony dachem dwuspadowym krytym blachą dachówkową, który to dach jest trwale połączony z budynkiem. Powierzchnia rozbudowy budynku wynosi 15,91 m2. Zatem taras ten wraz z pomieszczeniem gospodarczym pod tym tarasem należy traktować jak część budynku mieszkalnego (jego rozbudowę), a nie jako osobny obiekt budowlany. Taka rozbudowa budynku mieszkalnego wymagała pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego. Bezsporne jest, że obiekt ten powstał w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego możliwości legalizacji samowoli budowlanej poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety i ponowne ustalenie granic działki skarżącej celem jednoznacznego określenia wskaźnika intensywności zabudowy, wskazać należy, iż organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku badania zgodności ze stanem faktycznym przebiegu granic nieruchomości, na której posadowiono budynek. W orzecznictwie podkreśla się, że ustalenie przebiegu granic na gruncie możliwe jest jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym, prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 725 z późn. zm.). Organ budowlany nie jest uprawniony do ingerowania w istniejący w tym zakresie pomiędzy stronami spór (m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r., II OSK 585/06, wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., II OSK 739/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] ma pow. 104 m2. Jednakże jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...] marca 2017 r. sygn. akt [...], wydanego w sprawie o zmianę treści służebności, nieruchomość skarżącej ma pow. 137 m2. Sąd I instancji słusznie zauważył, że ta różnica w wielkości działki nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, jeżeli nawet działka ma powierzchnię 137 m2, to spełniony byłby jedynie parametr powierzchni biologicznie czynnej, wynoszącej w planie od 50%. Powierzchnia zabudowy budynku po rozbudowaniu wynosi bowiem 58,91 m2. Z ustaleń Sądu I instancji wynika, że nawet przy przyjęciu większej powierzchni działki, przedmiotowa inwestycja i tak naruszałaby ustalony w planie wskaźnik intensywność zabudowy, zatem niemożliwa byłaby legalizacja tej rozbudowy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.