VIII SA/Wa 511/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w R. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy P. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy P. (dalej: "Rada", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej: "u.s.g.") w związku z art. 19 ust. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1152 dalej: "u.z.z.w.") podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy P. Pismem z 6 czerwca 2019 r. Prokurator Rejonowy [...] w R. (dalej: "Prokurator", "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę wraz z regulaminem stanowiącym załącznik do uchwały. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. polegające na niewykonaniu delegacji ustawowej poprzez niewskazanie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i określenie w tym zakresie jedynie minimalnego ciśnienia wody, podczas gdy regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody; 2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez: a) wskazanie w § 3, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzi swoją działalność w oparciu o zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, podczas gdy zgodnie z art. 16 ust. 3 u.z.z.w. nie mają obowiązku uzyskania zezwolenia gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące na obszarze własnej gminy działalność na zasadach określonych w ustawie, a regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego określonego generalnie, tj. jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność; b) zobowiązanie w § 4 pkt 12 przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do informowania o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w formie i trybie określonym przepisami ustawy, podczas gdy zgodnie z art. 5 ust. 1a u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody, w myśl natomiast art. 12 ust. 5 u.z.z.w. zobowiązany do informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi jest wójt (burmistrz, prezydent); c) uregulowanie w § 5 uprawnienia przedsiębiorstwa do wstępu na teren nieruchomości, przeprowadzania kontroli prawidłowości realizacji robót i stanu technicznego przyłącza oraz żądania dokumentów stwierdzających wykonanie obiektu zgodnie z przepisami prawa budowlanego i sanitarnego, podczas gdy uprawnienia kontrolne przedsiębiorstwa, obejmujące prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do odbiorcy usług określa precyzyjnie i wyczerpująco art. 7 u.z.z.w., a nadto zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 i 4 u.z.z.w. kwestie dotyczące określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, a także warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług; d) zobowiązanie w § 6 pkt 1 odbiorcy usług do korzystania z instalacji wodociągowej w sposób uniemożliwiający występowanie zakłóceń w funkcjonowaniu sieci, a w szczególności eliminowania możliwości wystąpienia skażenia wody w sieci, w tym wskutek cofnięcia się wody z instalacji wodociągowej lub powrotu ciepłej wody z instalacji centralnego ogrzewania, jak również utrzymywać urządzenia będące w jego posiadaniu w należytym stanie, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 i 6 u.z.z.w określenie szczegółowych praw i obowiązków stron umowy zawieranej między odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy należy do materii kształtowanej umownie; e) zobowiązanie w § 6 pkt 4 odbiorcy do utrzymania i zabezpieczenia wodomierza głównego, podczas gdy art. 15 ust. 3 ustawy stanowi, że koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne; f) zobowiązania w § 6 pkt 7 odbiorcy do powstrzymywania się od dokonywania jakichkolwiek czynności mogących mieć wpływ na zmianę stanu technicznego urządzeń i przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, bez uzgodnienia tego z tym przedsiębiorstwem, w tym nasadzeń drzew i krzewów oraz zabudowy w pasie terenu, w którym zlokalizowana jest sieć wodociągowa lub kanalizacyjna, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 i 6 u.z.z.w określenie szczegółowych praw i obowiązków stron umowy zawieranej między odbiorca usług a przedsiębiorstwem wodociągowo odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy należy do materii kształtowanej umownie; g) zobowiązania w § 6 pkt 9 odbiorcy do pokrycia kosztów ponownego wykonania czynności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w przypadku braku możliwości wykonania uprawnień wymienionych w pkt 3 z winy odbiorcy usług, gdy poprzedni termin został uzgodniony z odbiorcą usług, podczas gdy z delegacji z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie wynika uprawnienie rady gminy do nakładania w drodze regulaminu na odbiorcę usług obowiązku uiszczania określonych opłat lub ponoszenia jakichkolwiek kosztów; h) upoważnienie w § 8 ust. 3 i 4 przedsiębiorstwa do sporządzenia wzoru wniosku oraz szczegółowych warunków zawierania umowy, podczas gdy zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. rada gminy została upoważniona do określenia w regulaminie - stanowiącym akt prawa miejscowego - warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług i nie może swojej kompetencji subdelegować; i) wskazanie w § 10 ust. 5 otwartego wyliczenia zakresu przedmiotowego warunków przyłączenia do sieci, podczas gdy zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 regulamin uchwalony przez radę gminy winien zawierać wszystkie warunki przyłączenia do sieci; j) wskazanie w § 11 ust. 1 i w § 12 sytuacji faktycznych, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, podczas gdy gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, co narusza także art. 15 ust. 4 u.z.z.w.; k) zobowiązanie w § 14 ust. 4 do wykonania operatu geodezyjnego, podczas gdy art. 43 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane - obowiązkowi geodezyjnego wyznaczenia, o którym mowa w ust. 1 wyżej cytowanego przepisu, nie podlega przyłącze, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 , jeżeli jego połączenie z siecią znajduje się na tej samej działce co przyłącze lub na działce do niej przyległej. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał na zakres regulacji art. 19 ust. 5 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 13 listopada 2018 r.) podnosząc, że ma ona charakter wyczerpujący, a zatem uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Ustawodawca posłużył się bowiem sformułowaniem "regulamin powinien określać" co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Skarżący zauważył, że zaskarżony regulamin w § 4 pkt 2 określił minimalne ciśnienie wody dostarczanej przez przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne, w pozostałym zakresie minimalna jakość usług została jednak scharakteryzowana wyłącznie przez pojęcia wyjątkowo nieostre - niezawodny, ciągły. W jego ocenie, odesłania tego rodzaju należy uznać za dalece niewystarczające i niewypełniające w istocie delegacji ustawowej. Skoro bowiem ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Tym samym regulamin nie wypełnia jednej z zasadniczych części delegacji ustawowej i jako akt w tym istotnym zakresie niepełny, nie może się ostać. Prokurator podniósł, że w § 3 regulaminu wskazano, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzi swoją działalność w oparciu o zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Regulacja tego rodzaju narusza art. 19 ust. 5 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, a nade wszystko zawęża zakres regulaminu wyłącznie do przedsiębiorstw i jednostek, które tego rodzaju zezwolenie muszą uzyskać. Istotnie narusza prawo również § 4 pkt 12, w którym uchwałodawca zobowiązał przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do informowania o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w formie i trybie określonym przepisami ustawy. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 5 u.z.z.w. obowiązek tego rodzaju ciąży na wójcie (burmistrzu, prezydencie). Dalej skarżący zauważył, że zgodnie z art. 19 ust. 5 in principio regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Analiza tego przepisu, szczególnie jego dalszej części, oraz innych przepisów ustawy, w tym przede wszystkim art. 6, prowadzi jednak do wniosku, że norma art. 19 ust. 5, chociaż zawarte w niej wyliczenie ma charakter otwarty, nie uprawnia rady gminy do regulowania wszystkich uprawnień i obowiązków stron. Nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 6 ust. 3 pkt 3 i 3a ustawy kwestie dotyczące określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, a także warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Stąd też za istotnie naruszające prawo należy uznać unormowanie § 6 pkt 1 uchwały, w którym zobowiązano odbiorcę usług do korzystania z instalacji wodociągowej w sposób uniemożliwiający występowanie zakłóceń w funkcjonowaniu sieci, a w szczególności eliminowania możliwości wystąpienia skażenia wody w sieci, w tym wskutek cofnięcia się wody z instalacji wodociągowej lub powrotu ciepłej wody z instalacji centralnego ogrzewania, jak również utrzymywać urządzenia będące w jego posiadaniu w należytym stanie. Z tożsamych powodów, zdaniem skarżącego, istotnie narusza prawo - art. 6 ust. 3 pkt. 3 i 6 u.z.z.w - regulacja zawarta w § 6 ust. 7 uchwały zobowiązując odbiorcę do powstrzymywania się od dokonywania jakichkolwiek czynności mogących mieć wpływ na zmianę stanu technicznego urządzeń i przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, bez uzgodnienia tego z tym przedsiębiorstwem, w tym nasadzeń drzew i krzewów oraz zabudowy w pasie terenu, w którym zlokalizowana jest sieć wodociągowa lub kanalizacyjna. Prokurator podniósł, że w § 6 pkt 4 uchwałodawca zobowiązując odbiorcę do utrzymania i zabezpieczenia wodomierza głównego naruszył art. 15 ust. 3 ustawy, który stanowi, że koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Delegacja do wydania aktu prawa miejscowego z art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. ma charakter otwarty, ale nie oznacza to jednak, że Rada może nakładać w drodze regulaminu na odbiorcę usług obowiązek uiszczania określonych opłat lub ponoszenia jakichkolwiek kosztów. Dlatego też delegację ustawową przekracza również § 6 pkt 9 uchwały. W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, że mocą upoważnienia ustawowego rada gminy jest uprawniona do określenia w regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Tej kompetencji, co wynika bezpośrednio już z norm konstytucyjnych nie może subdelegować, tj. przekazywać innym podmiotom. Tymczasem w § 8 ust. 3 określono, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne udostępnia w swojej siedzibie i na stronie internetowej wzór wniosku o zawarcie umowy. W ust. 4 tego przepisu z kolei stwierdzono, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne udostępnia zainteresowanym podmiotom informacje o szczegółowych warunkach zawierania umów, w tym o konieczności przedstawienia przez odbiorców usług dokumentów umożliwiających podpisanie umowy oraz o czasie i miejscu, w którym możliwe jest zawarcie umów. Do regulaminu nie został załączony żaden wzór przygotowanego przez radę gminy wzoru ani szczegółowych warunków zawarcia umowy. W ocenie skarżącego, przyjąć zatem należy, że miały one zostać przygotowane przez przedsiębiorstwo albo inny podmiot - w każdym razie poza regulaminem. Z kolei w § 10 ust. 5 regulaminu zawarto otwarty zakres przedmiotowy warunków technicznych. Regulacja tego rodzaju stoi w sprzeczności z normą art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., który należy wykładać w ten sposób, że zobowiązuje radę gminy do określenia wszystkich warunków pozwalających na przyłączenie do sieci. Wprowadzenie katalogu otwartego poprzez użycie określenia "co najmniej" wprowadza, w sposób oczywisty, niepewność obywateli, czy podjęte przez nich działania pozwolą na osiągnięcie celu w postaci podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Z uwagi na charakter tych usług przesłanki przyłączenia do sieci powinny być określone jednoznacznie, możliwie w najszerszym zakresie wykluczając uznaniowość. Prokurator zauważył, że z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, wobec czego za istotnie naruszający prawo uznać także należy § 11 ust. 1 i 2 i § 12 uchwały. Z kolei w § 14 ust. 4 uchwałodawca uregulował kwestię, która nie powinna znaleźć się w regulaminie, gdyż została unormowana w odrębnych przepisach. Nadto przepis ten narusza art. 43 ust. la pkt 1 ustawy Prawo Budowlane, w myśl którego obowiązkowi geodezyjnego wyznaczenia, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przyłącze, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 , jeżeli jego połączenie z siecią znajduje się na tej samej działce co przyłącze lub na działce do niej przyległej. Operat geodezyjny nie w każdym przypadku jest zatem obowiązkowy. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi wskazała m.in., że § 4 pkt 2 regulaminu napisano, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma obowiązek zapewnić należytą jakość dostarczanej wody odpowiadającą wymaganiom określonym w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 ustawy. Kwestię dotyczącą ilości dostarczanej wody i ilości odprowadzanych ścieków uregulowano w § 8 ust. 1 regulaminu, gdzie wskazano, że dostarczanie wody i ilość odprowadzanych ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, która zawiera w szczególności postanowienia określone w art. 6 ust.3 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy umowa zawiera w szczególności postanowienia dotyczące ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że regulamin reguluje kwestię wymogów dotyczących jakości dostarczanej wody, zawiera wszelkie informacje co do kwestii wskazania minimalnej ilości dostarczanej wody i ilości odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Organ zauważył także, że w regulaminie nie wyłączono możliwości zawarcia umowy z gminnymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, które nie mają obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zaznaczył, że Gmina P. powołała do realizacji ustawowego celu spółkę m. in. w celu realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego dostarczania wody i odprowadzenia ścieków. Spółka posiadająca osobowość prawną jest zobowiązana do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tego typu działalności i takie zezwolenie posiada. Z ekonomicznego względu wynika, że to gminna spółka będzie realizowała wskazane zadanie gminne. Odpowiadając na zarzut 2 pkt b, c, d i f, Rada podniosła, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa zakres przedmiotowy regulaminu i jest to katalog otwarty praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie, na co wskazuje użycie sformułowania "w tym" przy wskazywaniu zakresu uregulowania regulaminu. Oznacza to, że przepis ustawy wyznacza minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu, a wprowadzenie dodatkowych zapisów nie stanowi naruszenia przepisów ustawy. Pominięcie w regulaminie któregokolwiek z elementów skutkowałoby brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, natomiast wprowadzenie dodatkowych elementów związane jest właśnie z realizacją tego upoważnienia. Jednocześnie szerokie i pełne uregulowanie kwestii praw i obowiązków przedsiębiorstwa ma być czytelne dla mieszkańców gminy. W związku z powyższym, zarzut pkt b, c, d i f, zdaniem organu jest bezpodstawny. Odnosząc się z kolei do zarzutów skarżącego dotyczących uregulowań określonych kwestii w regulaminie podczas gdy kwestie te (zgodnie z art. 6 ustawy) winny być uregulowane w umowie, organ wskazał, że ww. przepis w ust. 3 stanowi, że "umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące ...". Brak jest w ustawie zapisu stanowiącego, że kwestie, które powinny zostać zawarte w umowie nie mogą znaleźć się jednocześnie w regulaminie. Sam fakt umieszczenia w regulaminie zagadnień nie sprawia automatycznie, że kwestie te nie zostaną zawarte w umowie. Sformułowania ustawy w tym zakresie, a także brak wytycznych w tym kontekście powodują, że należy uznać, iż brak jest w przepisach ustawy zakazu regulowania ww. kwestii. Dalej organ podniósł, że zapis § 4 pkt 6 regulaminu stwierdza, że przedsiębiorstwo ma m. in. obowiązek "instalować i utrzymywać (na swój koszt) u odbiorcy usług wodomierz główny". Natomiast kwestionowany zapis § 6 ust. 4 wskazuje, że odbiorca usług ma obowiązek "prawidłowo utrzymywać i zabezpieczać wodomierz główny (łącznie z pomieszczeniem przewidzianym do lokalizacji wodomierza głównego), pozostałe wodomierze oraz urządzenie pomiarowe, a także zapewnić łatwy dostęp do tych przyrządów". Zdaniem organu, pomiędzy tymi zapisami nie ma sprzeczności. Słowo "utrzymywać" użyte w obydwu dotyczy różnych jego znaczeń. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN "utrzymywać" oznacza w pierwszym znaczeniu "pokryć koszty z czymś związane" - tego znaczenia użyto w § 4 pkt 6 wzmacniając to znaczenie zapisem w nawiasach (na swój koszt), w znaczeniu drugim "zachować w stanie niezmienionym, należytym" - tego znaczenia użyto w § 6 ust. 4. Wprowadzenie § 6 pkt 4 do regulaminu ma na celu niedopuszczanie do uszkodzenia mechanicznego wodomierza oraz jego zamarznięcia w okresie zimowym. Nadto Rada podniosła, że § 6 ust. 9 regulaminu nie nakłada na odbiorcę żadnych opłat. Zapis ten stanowi jedynie określenie ewentualności poniesienia kosztów powstałych po stronie przedsiębiorstwa, które mogą się pojawić z winy odbiorcy. Zarzut 2 pkt i) organ również uznał za bezpodstawny. Zauważył, że w regulaminie (§ 10 ust. 5) wskazano warunki przyłączenia do sieci, które co najmniej powinny zostać spełnione (pkt 1-5 zapisu). We wskazanym artykule zostały uwzględnione wszystkie warunki przyłączenia, jednak otwarty charakter zapisu pozwala przedsiębiorstwu dla określonych lokalizacji przyłączenia na wskazanie na rozwiązania techniczne konieczne do zastosowania z uwagi na np. warunki gruntowo-wodne. Dzieje się tak wówczas, kiedy przedsiębiorstwo posiada specyficzną opartą na jego doświadczeniu wiedzę o konkretnych lokalizacjach i panujących w nich warunkach. Do organu stanowiącego gminy należy uchwalanie regulaminu, który ma kreować zasady dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie można zatem twierdzić, że regulamin powinien zostać ograniczony tylko i wyłącznie do niektórych spraw ze wskazanego zakresu, bez możliwości uregulowania innych kwestii dotyczących dostarczania wody i odprowadzania ścieków w danej gminie, również istotnych z punktu widzenia konkretnej społeczności lokalnej. Rada zaznaczyła, że gmina w § 11 ust. 1 oraz w § 12 regulaminu wskazała warunki, których niespełnienie spowoduje brak możliwości przyłączenia do sieci. Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy warunki przyłączenia oraz techniczne możliwości świadczenia usług powinny być określone w regulaminie. Brak jest przy tym zastrzeżenia, że warunki te powinny być uregulowane w formie przesłanek pozytywnych, a nie negatywnych. Ponadto § 14 ust. 4 regulaminu nie stanowi o obowiązku geodezyjnego wyznaczenia, lecz o operacie geodezyjnym zawierającym geodezyjną inwentaryzację powykonawczą. Konkludując organ wskazał, że skarżone zapisy uchwały stanowią jedynie doprecyzowanie obowiązków ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie można tu zatem mówić o przekroczeniu delegacji ustawowej. Jeżeli zaś doszło do naruszenia prawa, to nie ma ono charakteru istotnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 8 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie Sądu. Zgodnie z art. 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. oraz korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. Zwrócić jeszcze uwagę należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego (wyrok NSA z 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06, niepubl., dostępny w CBOSA). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady zgodnie z art. 19 ust. 4 u.z.z.w. stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, dochodząc do wniosku, że skarga jest zasadna. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Należy mieć na uwadze, że regulamin jako akt prawa miejscowego powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne. Akt taki powinien być sporządzony tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Zaskarżona uchwała, jak wynika z jej treści, została wydana w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. w brzmieniu obowiązującym w dniu 13 listopada 2018 r. Podjęcie uchwały na podstawie ww. przepisów zobowiązuje radę gminy z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 5 - będącym normą iuris cogentis - elementów, a z drugiej, czyni niedopuszczalnym zamieszczanie w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ww. ustawy, rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne. Na podstawie art. 19 ust. 3 u.z.z.w. rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i ścieków. W świetle zaś ust. 5 ww. artykułu regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo -kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przede wszystkim zgodzić się należy ze skarżącym, że podejmując przedmiotową uchwałę, Rada nie wypełniła w całości upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Zaskarżony regulamin w § 4 pkt 1 określił wprawdzie minimalne ciśnienie wody dostarczanej przez przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne, jednakże w pozostałym zakresie minimalna jakość usług została scharakteryzowana wyłącznie przez pojęcia wyjątkowo nieostre - niezawodny, ciągły. Odesłania tego rodzaju należy uznać za dalece niewystarczające i niewypełniające w istocie delegacji ustawowej. Skoro bowiem ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Tym samym regulamin nie wypełnia jednej z zasadniczych części delegacji ustawowej i jako akt w tym istotnym zakresie niepełny, nie może się ostać. W § 3 regulaminu wskazano, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzi swoją działalność w oparciu o zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Regulacja tego rodzaju narusza art. 19 ust. 5 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, a przede wszystkim zawęża zakres regulaminu wyłącznie do przedsiębiorstw i jednostek, które tego rodzaju zezwolenie muszą uzyskać. Trafnie Prokurator zauważył, że istotnie narusza prawo § 4 pkt 12, w którym organ zobowiązał przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do informowania o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w formie i trybie określonym przepisami ustawy. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 5 u.z.z.w. obowiązek tego rodzaju ciąży na wójcie (burmistrzu, prezydencie), a nie na przedsiębiorstwie wodociągowo - kanalizacyjnym. Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Analiza tego przepisu oraz innych przepisów ustawy, w tym przede wszystkim art. 6, prowadzi do wniosku, że norma art. 19 ust. 5, chociaż zawarte w niej wyliczenie ma charakter otwarty, nie uprawnia rady gminy do regulowania wszystkich uprawnień i obowiązków stron. W świetle art. 6 ust. 3 pkt 3 i 3a ww. ustawy kwestie dotyczące określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, a także warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który to jako akt prawa miejscowego zawiera jedynie normy generalne i abstrakcyjne. Dlatego też za istotnie naruszające prawo należy uznać unormowanie § 6 pkt 1 uchwały, w którym zobowiązano odbiorcę usług do korzystania z instalacji wodociągowej w sposób uniemożliwiający występowanie zakłóceń w funkcjonowaniu sieci, a w szczególności eliminowania możliwości wystąpienia skażenia wody w sieci, w tym wskutek cofnięcia się wody z instalacji wodociągowej lub powrotu ciepłej wody z instalacji centralnego ogrzewania, jak również utrzymywać urządzenia będące w jego posiadaniu w należytym stanie. Z takich samych powodów istotnie narusza art. 6 ust. 3 pkt. 3 i 6 u.z.z.w. regulacja zawarta w § 6 pkt 7 uchwały zobowiązująca odbiorcę do powstrzymywania się od dokonywania jakichkolwiek czynności mogących mieć wpływ na zmianę stanu technicznego urządzeń i przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, bez uzgodnienia tego z tym przedsiębiorstwem, w tym nasadzeń drzew i krzewów oraz zabudowy w pasie terenu, w którym zlokalizowana jest sieć wodociągowa lub kanalizacyjna. W § 6 pkt 4 organ uchwałodawczy zobowiązując odbiorcę do utrzymania i zabezpieczenia wodomierza głównego naruszył art. 15 ust. 3 u.z.z.w., zgodnie z którym koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Delegacja do wydania aktu prawa miejscowego z art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. ma wprawdzie charakter otwarty, ale nie oznacza to jednak, że Rada może nakładać w drodze regulaminu na odbiorcę usług obowiązek uiszczania określonych opłat lub ponoszenia jakichkolwiek kosztów. Dlatego też delegację ustawową przekracza również § 6 pkt 9 uchwały, który stanowi, że odbiorca usług ma obowiązek pokryć koszty ponownego wykonania czynności przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego w przypadku braku możliwości wykonania uprawnień wymienionych w pkt 3 z winy odbiorcy usług, gdy poprzedni termin został uzgodniony z odbiorcą usług. Na mocy upoważnienia ustawowego rada gminy jest uprawniona do określenia w regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Tej kompetencji, co wynika bezpośrednio już z norm konstytucyjnych nie może jednak subdelegować, tj. przekazywać innym podmiotom. Tymczasem w § 8 pkt 3 określono, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne udostępnia w swojej siedzibie i na stronie internetowej wzór wniosku o zawarcie umowy. W pkt 4 tego przepisu z kolei stwierdzono, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne udostępnia zainteresowanym podmiotom informacje o szczegółowych warunkach zawierania umów, w tym o konieczności przedstawienia przez odbiorców usług dokumentów umożliwiających podpisanie umowy oraz o czasie i miejscu, w którym możliwe jest zawarcie umów. Do regulaminu nie został załączony żaden wzór przygotowany przez radę gminy ani też szczegółowe warunków zawarcia umowy. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że miały one zostać przygotowane przez przedsiębiorstwo albo inny podmiot - w każdym razie poza regulaminem. W § 10 pkt 5 regulaminu zawarto otwarty zakres przedmiotowy warunków technicznych. Regulacja tego rodzaju stoi w sprzeczności z normą art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., który zobowiązuje radę gminy do określenia wszystkich warunków pozwalających na przyłączenie do sieci. Wprowadzenie katalogu otwartego poprzez użycie w § 10 pkt 5 regulaminu określenia "co najmniej" wprowadza, w sposób oczywisty, niepewność obywateli, czy podjęte przez nich działania pozwolą na osiągnięcie celu w postaci podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Z uwagi na charakter tych usług przesłanki przyłączenia do sieci powinny być zaś określone jednoznacznie, możliwie w najszerszym zakresie wykluczając uznaniowość. Z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Gmina nie ma więc kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. W związku z powyższym za istotnie naruszający prawo uznać należy § 11 ust. 1 i 2 i § 12 regulaminu. Słusznie też zauważył skarżący, że w § 14 ust. 4 Rada uregulowała kwestię, która nie powinna znaleźć się w przedmiotowym regulaminie, gdyż została unormowana w odrębnych przepisach. Konkludując stwierdzić należy, że Sąd co do zasady podzielił w całości zarzuty skargi. Zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza omówione wyżej przepisy prawa. Charakter tych naruszeń i ich liczba przesądza o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.