II GSK 128/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia WSA (del.) Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 17 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1048/19 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem z dnia 2 października 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1048/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. B. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdził, że skarżąca podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 10 stycznia 2013 r. do dnia 30 października 2015 r. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510, ze zm.; dalej jako: "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych") w związku z art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2017 r. poz. 1778, ze zm.; dalej: "ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych") oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, że materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżąca posiadała wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, pod nazwą: "A", z datą rozpoczęcia działalności od dnia 10 styczeń 2013 r. Przedmiot działalności: Konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych z wyłączeniem motocykli. Ubezpieczona nie dokonywała zawieszenia działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności. Wpis został wykreślony z ewidencji w dniu 30 października 2015 r., z datą zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej z dniem 31 stycznia 2015 r. Ubezpieczona zgodnie z informacją ZUS, w okresie od stycznia 2013 r. do września 2015 r. składała deklaracje rozliczeniowe i terminowo opłacała należne składki. A zatem w jego ocenie organ pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Odnosząc się do określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej wskazał, że znaczenie prawne ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz jego wykreślenie z tej ewidencji. Zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Ustanie obowiązku ubezpieczenia powoduje wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu. W ocenie sądu pierwszej instancji, w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych osoba fizyczna prowadzi działalność od dnia jej zarejestrowania do dnia jej wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. W ocenie sądu pierwszej instancji organ prawidłowo ustalił okres podlegania przez skarżącą obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. należy zgodzić się z organami Narodowego Funduszu Zdrowia, że w toku postępowania skarżąca nie wykazała, aby w okresie objętym decyzją nie wykonywała działalności gospodarczej. II Skargę kasacyjną złożyła skarżąca, w której zaskarżyła w całości wyrok sądu pierwszej instancji oraz wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: - przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a to: - art. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w/w ustawy poprzez przyjęcie, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 1 lutego 2015 r. do 30 października 2015 r.; - art. 69 ust. 1 ustawy w/w poprzez przyjęcie, że skarżąca miała w okresie 1 lutego 2015 r. do 30 października 2015 r. obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne; - art. 109a ust. 2 w/w ustawy poprzez przyjęcie, że organ Narodowego Funduszu zdrowia posiada prawo do ustalania składek na ubezpieczenia zdrowotne; - przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a to: - art. 13 pkt w/w ustawy poprzez przyjęcie, że w okresie 1 lutego 2015 r. do 30 października 2015 r. skarżąca była osobą prowadzącą działalność gospodarczą; - art. 36 ust. 11 w/w ustawy poprzez przyjęcie, że w stosunku do skarżącej nie wygasł z dniem 1 lutego 2015 r. obowiązek ubezpieczeń społecznych. II Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Należy podkreślić przy tym także, że związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Konieczne jest zatem prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych przez powołanie konkretnego przepisu prawa, formy jego naruszenia, wyjaśnienie na czym to naruszenie miałoby polegać - w sposób pozwalający na poznanie toku rozumowania strony wnoszącej skargę kasacyjną i umożliwiający odniesienie się do stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela jednak pogląd, że w sytuacji, gdy - mimo pewnych nieścisłości w sformułowaniu podstaw kasacyjnych -treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia wskazanych w środku zaskarżenia przepisów strona wnosząca skargę kasacyjną chciała zarzucić, możliwe jest przeprowadzenie kontroli instancyjnej bez naruszenia wskazanej na wstępie zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej ustanowionej w art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2271/16). Przechodząc do oceny zasadności zarzutów, wskazać należy, że skarga kasacyjna została oparta tylko na podstawie naruszenia prawa materialnego. Skarżąca dąży do zakwestionowania wykładni art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 69 ust. 1, art. 109a ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 13 ust. 4, art. 36 ust. 11 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy wobec skarżącej istniał obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia 10 stycznia 2013 r. do dnia 30 października 2015 r. Skarżąca konstruując zarzuty zmierza do zakwestionowania faktu, iż istniał wobec niej obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej we wskazanym okresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione są zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w petitum skargi kasacyjnej przez błędną wykładnię powyżej wskazanych przepisów. Uzasadnienie bowiem tych zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do kwestii przytoczenia brzmienia przepisów, stanu faktycznego i prawidłowości jego ustalenia. Brak jest zaś uzasadnienia, na czym miała polegać błędna wykładnia przepisów, jakie dyrektywy interpretacyjne organy naruszyły, tym bardziej brak jest wskazania w jaki sposób należy rozumieć wymienione w petitum skargi kasacyjnej przepisy. Według skarżącej, do naruszenia wymienionych przepisów doszło przez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że wystarczającą przesłanką do stwierdzenia podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu było wpisanie osoby fizycznej do ewidencji działalności gospodarczej, a przesłanką ustania obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu wykreślenie z niej, nie zaś zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej. Wbrew twierdzeniom skarżącej podkreślić należy, że przywołane przez nią przepisy materialnoprawne zostały w tej sprawie prawidłowo zinterpretowane, jak i zastosowane. Sąd pierwszej instancji dostatecznie wyjaśnił rozumienie przywoływanych przepisów. Należy zauważyć, że mając na uwadze różne regulacje prawne odnoszące się do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej przyjęto w nich zasadę, że obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu podlegały osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które były osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi. Zmiana stanu prawnego została wprowadzona przez art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 141, poz. 888) i nastąpiła z dniem 20 września 2008 r. Wspomniana zmiana polegała na dodaniu do dotychczasowej treści art. 66 ust. 1 lit. c) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych słów "z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej". Możliwość zawieszenia działalności gospodarczej została wprowadzona tą samą ustawą przez dodanie w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej art. 14a. Powołany przepis w ust. 1 stanowił, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy. W związku z powyższym stwierdzić należy, że przepisy prawne ustalające obowiązek podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu wiążą ten obowiązek z prowadzeniem działalności gospodarczej. Sąd pierwszej instancji, przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji, za podstawę rozważań przyjął właśnie takie rozumienie przepisów prawa materialnego. W stanie prawnym obowiązującym przed 20 września 2008 r. w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym wpis do ewidencji działalności gospodarczej rodził domniemanie faktyczne, że przedsiębiorca figurujący w ewidencji prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przedsiębiorca mógł to domniemanie wzruszyć wykazując, że – mimo wpisu – takiej działalności nie prowadził. W takiej sytuacji ciężar udowodnienia faktu spoczywał na osobie, która wywodziła z niego skutki prawne. Wykazanie przez przedsiębiorcę, że działalność była zawieszona, w konsekwencji prowadziło do ustalenia, że nie istniał w tym czasie obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 176/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni ten pogląd podziela. Tak więc dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej znaczenie prawne ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz jego wykreślenie z tej ewidencji. Zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Ustanie obowiązku ubezpieczenia powoduje wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu. Faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej zgłoszone tylko w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych nie powoduje ustania podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 210/06, LEX nr 205585, lub też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1636/05, LEX nr 197465). Wspomniano już, że od dnia 20 września 2008 r. wprowadzono do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zmianę polegającą na sformalizowaniu zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej. Od tej pory o zawieszeniu działalności gospodarczej można mówić tylko wtedy, gdy przedsiębiorca zgłosił ten fakt do ewidencji działalności gospodarczej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że skarżąca nie dokonywała zawieszenia działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności. Wpis został wykreślony z ewidencji w dniu 30 października 2015 r., z datą zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej z dniem 31 stycznia 2015 r. Ponadto, zgodnie z informacją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, skarżąca w okresie od stycznia 2013 r. do września 2015 r. składała deklaracje rozliczeniowe i terminowo opłacała należne składki. Zauważyć należy, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca została prawidłowo pouczona o obowiązku przedstawienia dowodów mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, ale nie przedstawiła ich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca poza twierdzeniami, że nie prowadziła działalności gospodarczej we wskazanym okresie, nie przedstawiła dowodów potwierdzających tę okoliczność, a zgodnie z powyższymi rozważaniami inicjatywa dowodowa w tym zakresie należała do skarżącej. W związku z tym należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że skarżąca od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej do dnia jej wykreślenia z ewidencji była objęta ubezpieczeniem zdrowotnym. Odnosząc się do postawionego przez skarżącą w petitum skargi kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 109a ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie dokonywał jego wykładni. W związku z tym zarzut ten należy uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.