I OSK 524/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Mariola Kowalska del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1507/19 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 października 2019 r. oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na oddaleniu skargi na decyzję administracyjną, stojącą w oczywistej sprzeczności z obowiązującą ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1998 r. w przedmiocie uwłaszczenia przez przedsiębiorstwo państwowe P. – poprzednika prawnego skarżącej – działki nr [...], obręb [...],[...],[...]; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 110 kpa polegające na oddaleniu skargi na decyzję administracyjną, naruszającą wyrażoną w tym przepisie zasadę związania organu administracyjnego własną decyzją, podczas gdy decyzja uwłaszczeniowa nie została uchylona, zmieniona, ani nie stwierdzono jej nieważności, co oznacza, że w dalszym ciągu funkcjonuje ona w obrocie prawnym; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7 i art. 80 kpa przez: a) błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa nie ma wpływu na ocenę faktu pozostawania nieruchomości w zarządzie poprzednika skarżącej przed dniem 5 grudnia 1990 r., podczas gdy fakt wydania tej decyzji stanowi dowód uznania prawa zarządu nieruchomości przez poprzednika skarżącej co najmniej w okresie od dnia 12 grudnia 1988 r., co wynika wprost z uzasadnienia decyzji uwłaszczeniowej; b) zignorowanie pozostawania nieruchomości w użytkowaniu w dniu wejścia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, dalej: ugg, państwowej jednostki organizacyjnej, jaką był poprzednik skarżącej, co powinno skutkować uznaniem, że nieruchomość przeszła w zarząd z mocy prawa; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191, z późn. zm.), dalej: ustawa wprowadzająca, przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy stanowiła ona mienie ogólnonarodowe, będące własnością Skarbu Państwa w zarządzie poprzednika skarżącej; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 87 ugg w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 sierpnia 1985 r. przez jego niezastosowanie i pominięcie skutków prawnych obowiązywania tego przepisu dla poprzednika skarżącej, co doprowadziło do przyjęcia, że nieruchomość nie była w jej zarządzie na dzień 27 maja 1990 r. z uwagi na brak legitymowania się przez to przedsiębiorstwo decyzją o oddaniu nieruchomości w zarząd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej polega na podważaniu stanowiska w zakresie braku podstaw wyłączenia spornej nieruchomości z komunalizacji z uwagi na prawne dysponowanie nią przez skarżącą. W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż ich wykładnia determinuje w rozpoznawanej sprawie także sposób wykładni przepisów prawa procesowego, których naruszenie zarzucił autor skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy wprowadzającej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Warunkiem zatem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu wejścia w życie ustawy wprowadzającej "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Należy zaznaczyć, że o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Analiza tego przepisu wskazuje, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza w takim ujęciu przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Zaznaczyć należy, że w dniu wejścia w życie ustawy wprowadzającej ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej – decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ugg. Brak takiej decyzji lub umowy oznacza, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnokrajowym, nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, w tym także na podstawie art. 87 ugg, nie pozwala na przyjęcie, że majątek ten "należał" do zarządcy czy dysponenta. Jak to wyżej podniesiono, według art. 38 ugg dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Przy czym zgodnie z art. 87 ust. 2 ugg, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Natomiast stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Zatem sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2299/20). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w prawidłowo przywołanych przez Sąd pierwszej instancji uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, i 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 ppsa. Prawa zarządu P. do spornej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "P.". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko – które to stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił – iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa "P." oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że skarżąca w toku postępowania nie wykazała przysługującego jej prawa do spornej nieruchomości, które w świetle obowiązujących przepisów wyłączałoby możliwość komunalizacji tej nieruchomości, za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy wprowadzającej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 87 ugg. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej związanych z nieuwzględnieniem decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1998 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego na tej nieruchomości, należy wskazać, że stosownie do przepisów ustawy wprowadzającej komunalizacja następowała z dniem 27 maja 1990 r., w związku z czym decyzja komunalizacyjna miała wyłącznie charakter decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej określony stan powstały z mocy przepisów prawa. Ocena przesłanek komunalizacji mienia ogólnopaństwowego następowała zatem na dzień 27 maja 1990 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że organ orzekający o komunalizacji mienia nie był związany decyzją z 3 lipca 1998 r. Decyzja ta została wydana dopiero w 1998 r. i nie może ona rzutować na ocenę istnienia przesłanek komunalizacyjnych w dniu 27 maja 1990 r. Zarzut wadliwości decyzji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może zatem być odnoszony do decyzji z [...] lipca 1998 r. jako decyzji wydanej w stosunku do mienia, które z dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej zostało skomunalizowane z mocy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1018/17). W konsekwencji powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 16 § 1 kpa oraz zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 110 kpa. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 6, art. 7 i art. 80 kpa, należy wskazać, że również ten zarzut został oparty na fakcie wydania 3 lipca 1998 r. decyzji stwierdzającej powstanie po stronie skarżącej z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego spornej działki oraz pominięcia faktu użytkowania spornej nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z uwagi na treść tych argumentów należy wskazać – co podkreślono powyżej – że faktyczne użytkowanie spornej nieruchomości nie zostało przez skarżącą poparte dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ugg. Prawidłowo też uznał Sąd I instancji, iż dokumentem takim nie jest decyzja z 12 grudnia 1988 r. zobowiązująca PKP do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu, jako że samo ustalenie takiej opłaty nie tworzyło tytułu prawnego w postaci użytkowania czy zarządu. Brak było zatem podstaw do uznania, że sporna nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji. W tej sytuacji sporna działka podlegała komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r., co oczywiście winno stanowić przeszkodę do stwierdzenia nabycia z datą późniejszą prawa użytkowania wieczystego. Jednakowoż, jak to wyżej podkreślono, skoro decyzja uwłaszczeniowa wydana została dopiero 3 lipca 1998 r. r., to pozostaje bez wpływu na ocenę zaistnienia przesłanek komunalizacyjnych na dzień 27 maja 1990 r. Okoliczność ustanowienia użytkowania wieczystego po nabyciu z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, bo decyzja w tej materii jest deklaratoryjna, stąd nielegalności można dowodzić co najwyżej w odniesieniu do ustanowienia użytkowania wieczystego (tak wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1282/13). Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie można uznać, że organ wydając zaskarżoną decyzję, nie wyjaśnił wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy i nie dokonał ich wszechstronnej oceny. W konsekwencji brak jest argumentów przemawiających za koniecznością uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7 i art. 80 kpa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.