I OSK 1113/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Mirosław Wincenciak del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 30 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 752/19 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J.P. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 października 2019 r. oddalił skargę J.P. na decyzję Wojewody [...] z 17 grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy ustalenia i przyznania odszkodowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent W. decyzją z [...] października 2010 r. zatwierdził na wniosek skarżącego projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], o powierzchni 2,8183 ha oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w ten sposób, że w wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...] o powierzchni 0,2291 ha, która przeznaczona została pod drogę – ul. [...], oznaczoną na rysunku planu miejscowego symbolem 1KDG. Pismem z [...] kwietnia 2016 r. skarżący wystąpił do Urzędu Miasta z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczną. W toku postępowania ustalono, że zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nieruchomości właścicielem spornej działki jest skarżący, a drodze nie została przypisana właściwa kategoria. Po zakończeniu postępowania Prezydent W. decyzją z [...] lutego 2018 r. odmówił ustalenia odszkodowania za sporną działkę. W uzasadnieniu wskazał, że wprawdzie skutek w postaci przejścia prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy samego prawa, ale to z decyzji podziałowej w sposób niebudzący wątpliwości musi wynikać, czy powstałe w wyniku podziału działki i konkretnie które są wydzielone pod drogą, a ponadto, pod jaką konkretnie drogę to wydzielenie następuje. Podkreślił, że kwestia przejścia czy też nie działek pod drogi publiczne z mocy prawa jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej albo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. Wojewoda wskazał, że sporna działka znajduje się w pasie projektowanej ulicy [...], a uchwała o zaliczeniu dróg oznaczonych symbolem 1 KDG w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego do poszczególnych kategorii dróg publicznych, nie została podjęta. Zaznaczył, że decyzja podziałowa w swej treści nie zawiera warunku przejścia z mocy prawa własności wydzielonych działek w dniu, w którym decyzja stała się ostateczna, na rzecz podmiotu publicznoprawnego, a wręcz zawiera zapis wykluczający takie nabycie, w związku z czym zmiana właściciela następuje w drodze czynności cywilnoprawnej. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w orzecznictwie administracyjnym przeważa pogląd, że dla przyznania odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczną konieczne jest uprzednie ujawnienie praw nowego właściciela w księdze wieczystej zgodnie z domniemaniem, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd zaznaczył, że domniemanie to nie może być obalone w postępowaniu administracyjnym ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaznaczył, że dopóki przejście prawa nie jest potwierdzone wpisem w księdze wieczystej, podmiot publiczny nie może legitymować się w relacjach z innymi osobami i organami tytułem prawym do nieruchomości przeznaczonej pod drogę, a zatem nie można mówić o wymagalności roszczenia odszkodowawczego. Sąd zastrzegł, że nawet gdyby przyznać, że dla ustalenia prawa do odszkodowania nie jest konieczne wcześniejsze ujawnienie nabywcy w księdze wieczystej, to jednak w niniejszej sprawie ustalenie prawa do odszkodowania nie było możliwe także z tego powodu, że w decyzji podziałowej nie został wskazany nabywca spornej działki. Plan miejscowy stanowi jedynie, że projektowana droga 1 KDG ma być drogą publiczną oraz ma mieć funkcję ulicy głównej bez wskazania czy droga ta ma być drogą gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową. Sąd stwierdził, że skoro nie wszystkie warunki wynikające z ustawy wymagane dla ustalenia prawa do odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zostały spełnione, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia granic ingerencji państwa w prawo własności. W sytuacji, gdy prawo własności za sporną działkę przejdzie na podmiot publiczny, skarżący uzyska odszkodowanie. Do tego czasu skarżący został ograniczony w korzystaniu z prawa własności z uwagi na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym pod drogę publiczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy przez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), – dalej: u.g.n., w zw. z art. 98 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2017 r. poz. 1007), – dalej: u.k.w., oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez uznanie, że dla przyznania odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. konieczne jest uprzednie ujawnienie praw nowego właściciela w księdze wieczystej, podczas gdy własność przechodzi z mocy prawa i dla ustalenia odszkodowania nie jest istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej; 2) art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP przez uznanie, że organ orzekający o podziale zobowiązany jest zawrzeć w decyzji podziałowej informację o skutkach prawnorzeczowych ze wskazaniem podmiotu publicznoprawnego, który jest beneficjentem skutków prawnych, podczas gdy z treści art. 98 ust. 1 u.g.n. nie wynika taki obowiązek, a decyzja podziałowa musi wskazywać jedynie, że w wyniku podziału powstała droga publiczna, jakkolwiek w okolicznościach przedmiotowej sprawy z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwalonymi na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym różnych przepisów urbanistycznych jednoznacznie wynika, że beneficjentem skutków prawnych decyzji podziałowej jest W.; 3) art. 98 ust 3 u.g.n. w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz.U. Nr 36, poz. 175) oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez uznanie, że skarżący nie został pozbawiony własności działki nr [...], a tym samym nie istnieją przesłanki do wypłaty odszkodowania, podczas gdy skarżący został pozbawiony z mocy prawa własności działki nr [...] na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej nr [...], w której wyniku przedmiotowa działka została wydzielona pod drogę publiczną oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a tym samym skarżącemu przysługuje odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa przez W. własności wskazanych powyżej działek gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej, za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 98 ust. 1-3 u.g.n. Zgodnie z art. 98 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (ust. 1). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, a podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3). Tytułem do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział lub prawomocne orzeczenie o podziale. Dla ustalenia odszkodowania nie jest przy tym istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej. Obowiązek ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną statuuje odrębnie przepis art. 98 ust. 2 u.g.n., jako skutek, konsekwencję ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział. Jednakże realizacja tego obowiązku nie warunkuje ustalenia odszkodowania, które jest jedynie wynikiem podziału nieruchomości celem wydzielenia działki pod drogę publiczną. W rozpoznawanej sprawie okoliczność, iż nie została dokonana stosowna zmiana w księdze wieczystej, nie wpływa na obowiązek organu zrealizowania uprawnienia skarżącego do uzyskania odszkodowania. Uprawnienie do odszkodowania należy bowiem związać z ostatecznością decyzji o wydzieleniu działki pod drogę publiczną, w wyniku której właściciel utracił do niej dotychczasowe prawo. Ustawa o gospodarce nieruchomościami określając zasady podziału nieruchomości przewiduje podział ewidencyjny i podział prawny nieruchomości. Celem podziału ewidencyjnego jest wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej ilości działek gruntu, a także nadanie im numerów ewidencyjnych. Podział ewidencyjny służy następnie dokonaniu podziału prawnego lub wieczystoksięgowego. W wyniku takiego podziału geodezyjnego nowo powstałe działki stają się odrębnymi nieruchomościami. Jak stanowi art. 96 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. W chwili gdy decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna następuje podział nieruchomości. Niewątpliwie sam podział ewidencyjny nie skutkuje zmianą stanu własnościowego nieruchomości, a jedynie jej stanu ewidencyjnego (oznaczenie numerami nowo wydzielonych działek gruntu i ukształtowanie granic działek wydzielonych). Inna sytuacja ma miejsce w przypadku podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a który "stanowi podział prawny nieruchomości akcesoryjnie związany z dokonywaniem podziału ewidencyjnego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego części nieruchomości" ( por. M. Wolanin. Podziały i scalenia nieruchomości. C.H. Beck Warszawa 2011r., s.39). Wraz z podziałem ewidencyjnym, wydzieleniem działki gruntu pod drogę publiczną, następuje jednocześnie zmiana właściciela tej nieruchomości z mocy prawa. Z uzasadnienia decyzji podziałowej z dnia [...] października 2010 r. wynika, że jest ona zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, a także że stosowna uchwała o zaliczeniu przedmiotowej działki do poszczególnych kategorii dróg publicznych nie została jeszcze podjęta. Zatem postanowienia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (rejon Osiedla [...]) przesądzają o zakwalifikowaniu działki [...] do drogi publicznej (ul. [...]) i jest ona oznaczona symbolem 1 KDG - ulica główna - teren dróg publicznych (vide pismo Urzędu Miasta W. z dnia [...] października 2917 r.). Zachodzą pełne podstawy do przyjęcia, że przedmiotowa działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. Przejście działki wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz podmiotów publicznych jest zatem wywłaszczeniem, które następuje z mocy prawa i z tego względu przysługuje odszkodowanie, które zgodnie z nakazem zawartym w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP musi być odszkodowaniem słusznym. W wyniku wydania decyzji podziałowej, która uzyskała walor decyzji ostatecznej [...] października 2010 r., skarżący utracił prawo własności działki [...] przeznaczonej pod drogę ul. [...] oznaczoną na rysunku planu miejscowego symbolem 1KDG. Z treści samego planu co prawda nie wynika jaka jest kategoria tej drogi zatem rolą organów ponownie rozpatrujących żądanie skarżącego będzie wyjaśnienie tej kwestii (pomimo braku stosownej uchwały właściwego organu kolegialnego) przy pomocy innych dowodów zgromadzonych w sprawie. Pomocne w tym zakresie będą m. in. decyzja nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Nr [...], o której mowa w piśmie [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2017 r., (k. 57 akt administracyjnych) oraz postanowienia obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 tej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z pewnością zatem warunkiem ustalenia żądanego przez skarżącego odszkodowania nie jest formalna uchwała zaliczająca sporną nieruchomość do określonej kategorii dróg publicznych, która to uchwała może być podjęta w nieograniczonym czasie pozbawiając tym samym osobę wywłaszczoną uzyskania należnego odszkodowania. Podnieść bowiem należy, że aby drogę można było zaliczyć do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, droga ta musi najpierw spełniać ustawowe kryterium uznania jej za budowlę, a nadanie jej kategorii drogi publicznej może dotyczyć tylko takiego obiektu budowlanego, który został już wybudowany. A o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. (art. 1 i 5-7 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych; M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, C.H. Beck 2010, s. 24-25, s. 45, s. 51, 53). Mimo, że pogląd ten zaprezentowany został na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest przydatny przy analizie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznawanej sprawie winno się mieć także na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. (Application no 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1. ETPCz wskazał, że pojęcia "wywłaszczenie" nie można rozumieć jedynie w sensie formalnym (legalnym - uregulowanym w ustawie). Funkcjonuje ono również w sensie faktycznym (przez działania organów administracyjnych lub legislacyjnych, w których następuje faktyczne ograniczenie dysponowania nieruchomością przez prywatnego właściciela na rzecz władzy publicznej). W kontrolowanej sprawie doszło do przeznaczenia w decyzji podziałowej prywatnej działki pod ulicę (jak to miało miejsce w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce), ze skutkiem przejścia prawa własności gruntu wydzielonego pod ulicę z mocy prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji i decyzji ją poprzedzającej. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.