II GW 19/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 lipca 2019 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a Prezydentem Miasta Rybnika w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Rybnika jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.) oraz w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. ; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a Prezydentem Miasta Rybnika, w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla B. B. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] listopada 2018 r. Wojewódzki Szpital Specjalistyczny Nr [...] w R. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w Rybniku z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo B. B. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych od dnia [...] listopada 2018 r., w związku z udzielonymi świadczeniami zdrowotnymi w dniach od [...] do [...] listopada 2018 r. po przyjęciu w trybie nagłym. Wskutek wniosku Szpitala, Ośrodek Pomocy Społecznej w R. podjął działania mające na celu wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa B. B. do wskazanych świadczeń opieki zdrowotnej. Na podstawie dokumentacji, a w szczególności oświadczenia matki B. B., potwierdzono, że jest on osobą bezdomną, nieposiadającą miejsca zamieszkania czy pobytu na terenie miasta R. Ustalono również, że podmiot nie posiadał ubezpieczenia z jakiegokolwiek tytułu we wskazanym okresie oraz, że w 2015 r. był zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy w K. W związku z powyższym Ośrodek Pomocy Społecznej w R. przesłał wniosek Szpitala wraz z załączoną dokumentacją do MOPS w K., celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Z posiadanej dokumentacji wynikało bowiem, że B. B. na początku stycznia 2018 r. przebywał w placówce czasowego pobytu, tj. w Domu [...] przy ul. [...] [...] w K. Rejestrując się w Grodzkim Urzędzie Pracy w K., jako adres pobytu podał ul. [...] [...] w K., czyli adres Ośrodka Rehabilitacyjno-Readaptacyjnego MONAR. Właściwość GUP w K. wynikała z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy, zgodnie z którym osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny zgłasza się do powiatowego urzędu pracy, właściwego ze względu na miejsce zameldowania stałego lub czasowego, a jeżeli nie posiada żadnego zameldowania – do powiatowego urzędu pracy, na którego obszarze działania przebywa. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził we wniosku, że nie jest mu znane aktualne miejsce pobytu B. B. W toku postępowania uzyskano zaś pismo Komendy Miejskiej Policji w R., z którego wynika, że B. B. w dniu [...] listopada 2018 r. został przewieziony do Izby Wytrzeźwień w R. spoza terenu R. Tak więc ostatnim znanym miejscem jego pobytu nie było miasto Kraków. Ponadto zdaniem wnioskodawcy, istotnym jest również fakt, że świadczenia opieki zdrowotnej w trybie nagłym zostały udzielone podmiotowi w WSS nr [...] w R. W ocenie wnioskodawcy, ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż Prezydent Miasta Krakowa nie jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy, wobec czego MOPS w K. skontaktował się z OPS w R. i ustalił, że OPS w R. wyda decyzję potwierdzającą prawo B. B. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. OPS w R., po analizie akt postępowania, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. podtrzymał wcześniejsze stanowisko co do właściwości organu do wydania decyzji w tej sprawie, mimo że B. B. obecnie nie przebywa w K., a udzielanie świadczeń zdrowotnych oraz zgłoszenie wniosku przez WSS w R. również nie miały miejsca na terenie K. W ocenie uczestnika, na podstawie akt sprawy nie jest możliwe ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania B. B. Wskazując zaś na orzecznictwo NSA oraz regulację zawartą w art. 21 § 1 pkt 3 i § 2 k.p.a., wnioskodawca stwierdził, że okoliczności sprawy wskazują, iż B. B. jest osobą bezdomną. OPS w R. pozyskał dokumentację pozwalającą na wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych B. B., a Prezydent Miasta Rybnika jest miejscowo właściwy z uwagi na miejsce zdarzenia, tj. wniesienie wniosku przez Wojewódzki Szpital Specjalistyczny nr [...] w R. W związku z powyższym Prezydent Miasta Krakowa wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Rybnika jako organu właściwego do potwierdzenia prawa B. B. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Rybnika wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Krakowa jako organu właściwego do rozpoznania wniosku w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla B. B. W uzasadnieniu Prezydent Miasta Rybnika wskazał na przepis stanowiący lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. na treść art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1510; dalej: ustawa o świadczeniach), zgodnie z którym dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Organ podniósł przy tym, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach k.p.a., regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu, a tym samym ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i § 2 k.p.a. W dalszej części odpowiedzi na wniosek organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że ostatnim ustalonym miejscem zamieszkania uprawnionego był Ośrodek Rehabilitacyjno-Readaptacyjny MONAR w K. przy ul. [...] [...]. Okoliczność zarejestrowania uprawnionego w Grodzkim Urzędzie Pracy w K. potwierdza zaś, że nie był to pobyt "chwilowy", ale związany z zamiarem długotrwałego stałego pobytu w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Skoro zatem możliwe było ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania podmiotu, nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 21 § 2 k.p.a., o co faktycznie - zdaniem Prezydenta Miasta Rybnika - wnosi wnioskodawca. W ocenie organu, należało również mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do k.p.a., tj. treść art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazuje, iż wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś ze zdarzeniem, z którym właściwość tę wiąże wnioskodawca. Zdaniem uczestnika, okoliczność ta oznacza, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu odpowiedzialnego za wydanie decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, czyli decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a tym miastem był K. Ponadto fakt zarejestrowania się przez podmiot w tamtejszym Urzędzie Pracy jednoznacznie wskazuje na próbę ześrodkowania przez uprawnionego swojej aktywności życiowej w tym mieście i w tamtym okresie czasu. Reasumując organ podtrzymał swoje stanowisko co do właściwości Prezydenta Miasta Krakowa do wydania decyzji w sprawie uprawnionego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z którym dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy (...) jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z: 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18, 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18, 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17, 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak jest możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem – jak już wskazano – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Aby prawidłowo zastosować art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. na gruncie niniejszej sprawy, należy mieć na uwadze, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazuje, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. Zatem, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na osadzeniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się więc do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały bywa uznawany za potwierdzenie, że dana osoba przebywa (przebywała) w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W myśl bowiem art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (aktualnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 657) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Fakt meldunku w istocie niejednokrotnie potwierdza zatem, że zameldowany posiadał zamiar stałego tam przebywania. Jeżeli zaś nie można ustalić właściwości miejscowej według miejsca zamieszkania lub według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, dopiero wówczas właściwość organu ustala się – w myśl art. 21 § 2 k.p.a. – według miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Z akt sprawy wynika, że B. B. jest osobą bezdomną. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Komendy Miejskiej Policji w R. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] (k. 101 akt) wynika, że B. B. posiada ostatni adres zamieszkania w R. na ul. [...] [...]. Mimo, iż pismo Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] listopada 2018 r. (k. 104 akt) wskazuje, iż nie jest zameldowany i nie mieszka pod tym adresem od 9 lat, to jednak sam zainteresowany wskazuje ten adres w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2018 r. i jest to jego ostatni znany adres zamieszkania. Na marginesie należy także zauważyć, iż świadczenia opieki zdrowotnej udzielił mu SPZOZ Wojewódzki Szpital Specjalistyczny nr [...] w R. Z akt nie wynika natomiast, że B. B. miał zamiar stałego pobytu lub miejsce zamieszkania w Ośrodku Monar w K. (na co wyraźnie wskazuje on w swoim oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2018 r.). Z tego względu – z uwagi na art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 25 k.c. – należało przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji o potwierdzeniu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta Rybnika. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.