II SA/Bk 569/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi P. w W. na czynność P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. na rzecz skarżącego P. w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu [...] czerwca 2019 r. P. Wojewódzki Konserwator Zabytków, włączył do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjne wiaduktu kolejowego I i wiaduktu kolejowego II położonych przy u. [...] w B. - zgodnie z kartą ewidencyjną z dnia [...] maja 2019 r. Powyższą czynność P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o nr [...] zaskarżyła do Sądu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w W. Działający w imieniu Spółki pełnomocnik zarzucił naruszenie: 1) art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067) polegające na niewłaściwym zastosowaniu, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że ww. obiekty budowlane stanowią zabytki w rozumieniu przywołanej ustawy w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki uznania ich za zabytki, w rezultacie czego naruszony został art. 22 ust. 2 ustawy, poprzez ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków wiaduktu kolejowego I oraz wiaduktu kolejowego II; 2) art. 22 ust. 2 ustawy w zw. z § 10 ust. 1 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. nr 113, poz. 661), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na włączeniu obiektów nieruchomych do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie karty ewidencyjnej, która nie spełnia wymogów stawianych przez rozporządzenie. W związku z powyższym autor skargi wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przyjęte rozwiązania nie pozwalają uznać, że wiadukty kolejowe stanowią konstrukcje inżynierskie niespotykane na przełomie XIX I XX wieku, co wyklucza twierdzenie o historycznych cechach i nieprzeciętnych wartościach przejawiających się w substancji architektonicznej obiektu. Oba wiadukty nie miały związku z jakimikolwiek wydarzeniami historycznymi, pozwalającymi odwołać się do wartości niematerialnej (tradycji miejsca) jako przesłanki objęcia ochroną konserwatorską. W ocenie strony skarżącej, zakładając i wypełniając kartę ewidencyjną P. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie przedstawił żadnych okoliczności mających przemawiać za walorami pozwalającymi uznać przedmiotowe wiadukty kolejowe za zabytki. Dane zawarte w karcie ewidencyjnej powinny chociaż w minimalnym, podstawowym zakresie odzwierciedlać, dokumentować, uzasadniać, komentować zabytkowy wymiar obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. P. Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że wiadukt kolejowy I i wiadukt kolejowy II położone przy ul. [...] w B. niewątpliwie spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 1 ustawy, tj. posiadają wartości historyczne i naukowe, bowiem są jedynymi tego typu obiektami w północno-wschodniej Polsce i jedynymi z niewielu tak oryginalnych i nietypowych konstrukcji budowlanych w kraju. W ewidencji zabytków województwa p. nie znajduje się żaden inny obiekt tego typu, stąd ich unikatowość. Wzmianka o wiaduktach widnieje na stronie Państwowego Cyfrowego Archiwum Petersburga. Wiadomo, że nie było ich jeszcze w roku 1886, a istniały już w 1907 roku. Wiadukty są dwuprzelotowe, a wloty do tuneli zakończone zostały łukiem pełnym. Zostały zbudowane z żółtej wypalanej cegły p. i z trwałych, starannie opracowanych ciosów granitowych, estetycznie połączonych zaprawą. Nad każdym z wlotów ciosy ułożone w sposób promienisty, z wyraźnie zaakcentowanym kluczem. Ściana frontowa i boczne ściany oporowe opracowane z poziomo ułożonych bloków granitowych. We wnętrzu tuneli: od podłoża ułożonych pięć rzędów z ciosów granitowych następnie sklepienie wykonane z żółtej cegły. Wiadukty są wybitnym dziełem inżynierii kolejowo-drogowej, ale pomimo funkcji utylitarnej widoczna jest estetyka opracowania i wykończenia obiektów. Świadczy o tym sam sposób ułożenia ciosów oraz dbałość o detale m.in. poprzez wysunięcie ostatniego ciosu granitu poza lico muru tworzącego rodzaj "gzymsu wieńczącego". W 1959 r. został dobudowany wiadukt o konstrukcji żelbetowej przez Kolejowe Zakłady Konstrukcji Stalowych (wcześniej Zakład Remontowy Zaplecza Kolei Żelaznych). Świadczy o tym pamiątkowa tablica w formie odlewu umieszczona nad wlotem: "[...] 1959 r.". W s. warsztatach powstawały np. elementy tamy w Assuanie, elementy Dworca Centralnego w W. oraz żelazne mosty, które są na dawnych Kresach Wschodnich. Wiadukt tym samym stanowi materialne świadectwo po zakładach kolejowych, które odegrały fundamentalną rolę w dziejach regionu. Zakłady stały się zaczątkiem miasta S., były istotnym pracodawcą, kształcącym wykwalifikowaną siłę roboczą i skupiały elity kadrowe: inżynierów, konstruktorów, budowniczych. Działające przy zakładach stowarzyszenia i organizacje społeczne, charytatywne i patriotyczne odegrały niebagatelną rolę w kształtowaniu postaw propaństwowych odrodzonej Polski. Wiadukt kolejowy z 1959 r. został dobudowany do istniejących tuneli. Wyraźnie się od nich odróżnia: jest otynkowany, jednoprzelotowy, jednoprzestrzenny, o wylocie w kształcie leżącego prostokąta o ściętych górnych narożach, o jednej bocznej ścianie oporowej. Ruch kołowy, pod wiaduktami odbywał się do 2005 r., do czasu kiedy powstał nowy wiadukt, łączący ulicę [...] ze [...]. Obiekty nie zostały przebudowane. Ich poszczególne elementy takie jak materiał (granit, cegła) i sposób wykonania, zachowały swoją pierwotną formę. Posiadają wartości historyczne ze względu na autentyzmu materiału, struktury i funkcji. W związku z tym stanowią dokument historii B., jako świadectwo procesu rozbudowy miasta o infrastrukturę drogowo - kolejową. Wiadukty mają z tego względu również wartości dydaktyczne oraz unikalną wartość jako przedmiot badań nad budownictwem inżynieryjnym przełomu XIX i XX w. w Polsce. Pomimo strategicznego znaczenia (położenie na trasie kolejowej łączącym B. ze stolicą państwa) nie zostały zniszczone podczas działań wojennych. Ich zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadane ponadregionalne wartości historyczne i naukowe. Organ wskazał, że mimo obecnego stanu zachowania, historyczne obiekty na trwałe wpisały się w krajobraz miasta. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i "e" ustawy, ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa oraz obiektami techniki. W piśmie z dnia [...] września 2019 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze wskazując dodatkowo, że z notatki służbowej z dnia [...] maja 2019 r. wynika, że organ ustalił, iż wiadukty kolejowe istniały już w 1907 r. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się Plan Miasta B. z lat 30 XX wieku, potwierdzający istnienie jedynie jednego obiektu. Ponadto w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego zapoznanie się organu z zasobami Państwowego Cyfrowego Archiwum Petersburga. Stwierdzenie organu odwołujące się do istnienia obiektów w 1907 r. opiera się na materiale prasowym TVP3 B. Na powyższym dokumencie organ oparł również stwierdzenie o unikatowym charakterze obiektu. Z akt nie wynika ponadto, w oparciu o jakie dokumenty organ ustalił, że obiekty nie zostały przebudowane, a poszczególne elementy i sposób wykonania zachowały pierwotną formę. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że z kart ewidencyjnych nie wynika, jakie okoliczności zdaniem organu przemawiają za objęciem obiektów tymi kartami. Stanowisko odnośnie zabytkowych wartości obiektów zawiera notatka służbowa z dnia [...] maja 2019 r., która nie stanowi załącznika kart ewidencyjnych. Pełnomocnik podniósł przy tym, że notatka służbowa jest formą adnotacji i może być sporządzona jedynie z czynności niemających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego dokonanie opisu stanu faktycznego sprawy oraz przesądzenie o treści przyszłego rozstrzygnięcia w notatce urzędowej należy uznać za rażące naruszenie prawa. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 72 § 1 k.p.a. Zdaniem autora skargi organ posłużył się w sprawie jedynie ogólnikowymi stwierdzeniami, że obiekty są wykonane z określonego materiału oraz posiadają określony kształt i sposób wykończenia. Organ nie wyjaśnił w czym upatruje wybitnego charakteru obiektów, jako dzieł inżynierii kolejowo-drogowej. Przyjęta forma (łuk pełny oraz leżący prostokąt o ściętych górnych narożach), a także materiał (cegła oraz żelbeton) nie stanowią konstrukcji inżynierskich niespotykanych na przełomie XIX i XX wieku, co wyklucza twierdzenie o historycznych cechach i nieprzeciętnych wartościach przejawiających się w substancji architektonicznej obiektu. Pełnomocnik nadmienił, że innym obiektem zrealizowanym przez KZKS S. na terenie województwa p. w latach 1951-1953 jest betonowy most przez rzekę Ś. w J. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawodawca definiuje zabytek jako - nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Jednym z rodzajów ewidencji zabytków jest wojewódzka ewidencja zabytków, którą prowadzi wojewódzki konserwator zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (art. 22 ust. 2 ustawy). Sposób prowadzenia wojewódzkich ewidencji zabytków określa cytowane rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Akt ten wskazuje m.in., jakie rubryki zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru oraz określa jej wzór (§ 10 ust. 1 i 2). Jednocześnie zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia, wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Włączenie zabytku do ewidencji z punktu widzenia nomenklatury ustawowej nie jest traktowane stricte jako forma ochrony zabytków. Taką formę stanowi już wpis do rejestru zabytków (zob. art. 7 ustawy). Ewidencje zabytków traktować należy natomiast jako swoisty środek wstępnej ochrony zabytków, choć wiążący się z pewnymi ograniczeniami nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza, o których przykładowo tu wymieniając mówi ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 5 i 28 ust. 1 (opieka nad zabytkiem i obowiązki informacyjne), jak też inne ustawy – np. obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Przy czym w myśl art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Nie ulega wątpliwości, że czynność wpisania karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. sygn. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r. sygn. II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2926/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18, dostępny w CBOSA). W związku ze skargą złożoną przez PKP organ przedstawił Sądowi akta zawierające karty ewidencyjne obu obiektów, opracowane [...] maja 2019 r. wraz z dokumentacją fotograficzną; notatkę służbową z [...] maja 2019 r. w sprawie posiadanych przez wiadukty kolejowe wartości zabytkowych; publikacje K. Obłockiego pt. "S. miasto kolejarzy 1872-1996 r.", publikację "Obiekty kolejowe. Układy przestrzenne, architektura, elementy techniki" pod red. Witolda Czarneckiego, Marka Proniewskiego, B. 2005; kopię planu B. z lat 30-tych XX wieku; wydruk artykułu ze strony internetowej TVP3 B. Zdaniem Sądu, w analizowanym przypadku nie udokumentowano i nie wyjaśniono w należyty sposób okoliczności uzasadniających włączenie kart ewidencyjnych obu wiaduktów kolejowych do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Walory zabytkowe wiaduktów nie zostały należycie zweryfikowane. Wojewódzki Konserwator Zabytków opiera się w głównej mierze na dokumentacji dziennikarskiej i nie weryfikuje informacji, na które się powołuje. Słusznie podniesiono w skardze, że brak jest dokumentu wskazującego na zapoznanie się z zasobami Państwowego Cyfrowego Archiwum Petersburga, a przecież jednym z argumentów dokonanej czynności mają być wzmianki istniejące na stronie tego Archiwum. Ponadto z akt nie wynika, w oparciu o jakie dokumenty organ ustalił, że obiekty nie zostały przebudowane, a poszczególne elementy i sposób wykonania zachowały pierwotną formę. Poza tym znajdujący się w aktach plan miasta z lat 30-tych XX wieku wskazuje, że istniał w tym miejscu tylko jeden tunel. Trudno zatem zweryfikować na jakiej podstawie w oby przypadkach przyjęto, że wiadukty powstały na przełomie XIX i XX wieku. Walory historyczne i architektoniczne obiektów opisane przez Konserwatora w zasadzie opierają się jedynie na relacji telewizyjnej/prasowej z 2012 r. W gruncie rzeczy nie wiadomo na czym ma polegać oryginalność i nietypowość konstrukcji tych obiektów, dlaczego ich struktura i materiały, z których zostały wybudowane stanowią tak istotny walor, dający świadectwo minionej epoki. W szczególności czym wyróżnia się na tle innych obiektów żelbetonowa konstrukcja dobudowana – jak wskazuje Konserwator – w 1959 r. do jednego z wiaduktów. Zauważenia wymaga przy tym, że publikacje p. Krzysztofa Obłockiego oraz publikacja dotycząca obiektów kolejowych w B. nie zawierają wzmianki o przedmiotowych wiaduktach. Co prawda stanowią świadectwo doniosłej roli kolejnictwa w dziejach regionu, tym niemniej nie może to przesądzać o walorach historycznych analizowanych obiektów, bez należytego wyjaśnienia ich pochodzenia i wyjątkowości, czy też unikalności m.in. architektonicznej, z powodu której wymagającą ochrony. W ocenie Sądu, dane zawarte w kartach ewidencyjnych i dokumenty znajdujące się w nadesłanych aktach sprawy nie uzasadniają ewentualnego zabytkowego charakteru wiaduktów. Możliwość udokumentowania przedmiotowej czynności w uproszczonej formie nie oznacza, że może to być jakakolwiek postać, zwłaszcza jeżeli ta zaoferowana przez organ nie pozwala na ocenę, że przedmiotowe obiekty charakteryzują się takimi cechami, które uzasadniają objęcie ich szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez nie wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Nie można przy tym oprzeć się wrażeniu, że włączenie kart ewidencyjnych wiaduktów do wojewódzkiej ewidencji zabytków spowodowane było planowaną przez kolej inwestycją i zamiarem rozbiórki tych obiektów. Inicjatywa kolei wymusiła niejako dosyć szybką reakcję Konserwatora ukierunkowaną na ochronę wiaduktów, z tym że odbiło się to na jakości materiału stanowiącego podstawę dokonanej czynności. Dziwi to zwłaszcza w kontekście tego, że już w 2015 r. Miejski Konserwator Zabytków wnioskował o włączenie tych obiektów do ewidencji zabytków (vide notatka służbowa znajdująca się w aktach administracyjnych). Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków została dokonana z naruszeniem art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 14 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Stwierdzenie bezskuteczności tej czynności znalazło podstawę w art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).