II OSK 511/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 915/19 w sprawie ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 października 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 915/19) oddalił skargę Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [....] lutego 2019 r. ([...]) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskodawca PGNiG [...] z siedzibą w [...] pismem z 18 września 2018 r. wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na stabilizacji dna koryta rzeki Wisły w rejonie ujęcia wody chłodzącej dla Elektrociepłowni [...] w km [...] na położonych w [...] działkach nr [...] z obrębu[...] w dzielnicy [...] oraz nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...]. Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z [...] października 2018 r. odmówił wszczęcia tego postępowania. Jako podstawę prawną wskazał art. 61a § 1 k.p.a., art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b, art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405), art. 39 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994), § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Opisane postanowienie zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 16 października 2018 r. Miejskie Przedsiębiorstwo [...] w [...] w piśmie z 13 listopada 2018 r. zwróciło się o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2018 r. Do wniosku dołączone zostało zażalenie na to postanowienie. W przedmiotowym wniosku podkreślono, że o postanowieniu z dnia [...] października 2018 r. odmawiającym wszczęcia postępowania, spółka dowiedziała się w dniu 6 listopada 2018 r. Zwrócono też uwagę, że Prezydent m.st. Warszawy nie informował spółki o wniosku PGNiG [...] z siedzibą w [...] złożonym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia. W ocenie wnioskodawcy, w dniu 6 listopada 2018 r. ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienie zażalenia. Miejskie Przedsiębiorstwo [...] dodało, że z treścią postanowienia zapoznało się w dniu 9 listopada 2018 r. Akcentowano zarazem fakt dysponowania interesem prawnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji w postaci na stabilizacji dna koryta rzeki Wisły. Podkreślono bowiem, że planowana inwestycja może mieć istotne znaczenie dla skarżącej w kontekście eksploatacji ujęć infiltracyjnych Zakładu Centralnego, zlokalizowanych na odcinku między [...] [...] km biegu Wisły. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z [...] lutego 2019 r. (znak [...]) "odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania" od postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z [...] października 2018 r. Wskazało, że postanowienie z [...] października 2018 r. zostało doręczone wyłącznie wnioskodawcy. Rozstrzygnięcie to, z uwagi na brak wniesienia środka zaskarżenia, stało się ostateczne [...] października 2018 r. Powyższe, w ocenie organu administracji, czyniło niemożliwym uwzględnienie wniosku skarżącej, złożonego w dniu 13 listopada 2018 r., a dotyczącego przywrócenie terminu do wniesienia "odwołania". W konsekwencji niemożliwe było również rozpoznanie zażalenia. SKO w Warszawie stwierdziło, że spółka jako podmiot, któremu nie doręczono postanowienia – bez względu na okoliczność, czy przysługiwał jej interes prawny i czy była uprawniona do wniesienia zażalenia w terminie otwartym dla strony, której postanowienie doręczono – jest uprawniona wyłącznie do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, tj. wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie może natomiast domagać się przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Skargę do WSA w Warszawie na opisane wyżej postanowienie wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 9 k.p.a., art. 8 k.p.a., 7 k.p.a. i 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 126 k.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącej przez organ administracji o tym, że uczestnik postępowania nie zaskarżył postanowienia z 15 października 2018 r. oraz, że postanowienie to stało się ostateczne 23 października 2018 r. Organ tym naruszył zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz naruszył zasadę działania w zaufaniu do organów administracji publicznej, co skutkowało wydaniem przez SKO w Warszawie postanowienia z [...] lutego 2019 r., a skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, w postaci żądania wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia; 2. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 9 k.p.a. poprzez nieustalenie rzeczywistej treści żądania skarżącej i brak potraktowania złożonego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] października 2018 r. wraz z zażaleniem - jako żądania wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia; 3. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 9 k.p.a. polegające na tym, że w przypadku powzięcia przez organ administracji wątpliwości co do treści żądania skarżącej określonego we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] października 2018 r. wraz z zażaleniem, organ miał obowiązek wezwać skarżącą do sprecyzowania tego żądania, udzielając niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Mając zaś na uwadze fakt, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania uprawomocniło się [...] października 2018 r. winien wezwać skarżącą o wyjaśnienie tego, czy wobec wskazanego faktu nadal popiera wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, czy też żąda wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 4. art. 59 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 9 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania pomimo tego, że żadnego odwołania skarżąca nie wnosiła, zaś wnosiła zażalenie, a organ administracji powinien potraktować ten wniosek wraz z zażaleniem jako żądanie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Do skargi dołączony został dokument "Ocena oddziaływania inwestycji EC [...]polegającej na stabilizacji dna rzeki Wisły na ujęcie infiltracyjne eksploatowane przez [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 października 2019 r. oddalił skargę. Podał, że istota sporu dotyczyła kwalifikacji pisma skarżącej z 13 listopada 2018 r., a mianowicie czy pismo to stanowiło wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia Prezydent m.st. Warszawy z [...] października 2018 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na stabilizacji dna koryta rzeki Wisły, czy też zawierało żądanie wznowienia postępowania zakończonego powyższym postanowieniem. W ocenie sądu I instancji trafne było rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2019 r., którym organ ten rozpoznał wniosek skarżącej w trybie określonym w art. 58 k.p.a. Podkreślił sąd I instancji, że ani tytuł złożonego przez wnioskodawcę pisma, ani treść tego wniosku, nie mogły budzić wątpliwości co do rzeczywistego żądania skarżącej. Dodatkowo skarżąca składając przedmiotowy wniosek uczyniła zadość wymogom formalnym żądania przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia poprzez zachowanie terminu do dokonania tej czynności i dołączenie zażalenia na kwestionowane postanowienie. Tym samym – wg WSA w Warszawie - chybione były zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 9 k.p.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 9 k.p.a. Podanie skarżącej z 13 listopada 2018 r. - stosownie do treści art. 63 § 2 k.p.a. - zawierało jasne żądanie oraz czyniło zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach (art. 58 § 1 i § 2 k.p.a.). W ocenie sądu I instancji, rozpatrujący to podanie organ administracji nie miał podstaw do wzywania skarżącej, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków wniosku. Za nietrafny sąd I instancji uznał również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 9 k.p.a., art. 8 k.p.a., 7 k.p.a. i 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 126 k.p.a. Zdaniem WSA w Warszawie skarżąca nie mogła oczekiwać od organu, aby ten, prowadząc postępowanie z jej wniosku, udzielał jej wskazówek co do tego, jak skutecznie bronić swojego interesu. Takie działanie nie mieściłoby się w ramach ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania do obywateli (art. 8 k.p.a.), czy informowania stron (art. 9 k.p.a.). Stanowiłyby w istocie poradę prawną. Podkreślił WSA w Warszawie, że skarżąca po powzięciu w dniu 6 listopada 2018 r. informacji o zakończeniu postępowania z wniosku PGNiG i po zapoznaniu się z treścią postanowienia, dnia 9 listopada 2019 r., dokonała wyboru sposobu obrony swoich praw i złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wraz z zażaleniem, a treść tego wniosku nie budziła wątpliwości. Niezrozumiałe było – w ocenie sądu I instancji - oczekiwanie od organu administracji, aby wskazywał skarżącej jakie są skuteczne i korzystne rozwiązania prawne. WSA w Warszawie nie podzielił także zarzutu dotyczącego naruszenia art. 59 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 9 k.p.a. Użycie w rozstrzygnięciu postanowienia sformułowania "odwołanie" zamiast "zażalenie" nie stanowi naruszenia przepisu postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Wg sądu I instancji, bez znaczenia na wynik sprawy miał dołączony do skargi dokument "Ocena oddziaływania inwestycji EC [...] polegającej na stabilizacji dna rzeki Wisły na ujęcie infiltracyjne eksploatowane przez Zakład Centralny". Na etapie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia poza oceną organu była prawidłowość rozstrzygnięcia wniosku uczestnika postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na stabilizacji dna koryta rzeki Wisły w rejonie ujęcia wody chłodzącej dla Elektrociepłowni [...]. W świetle powyższego WSA w Warszawie stanął na stanowisku, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Nadto, sąd I instancji wskazał, że podziela stanowisko orzecznictwa, że możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia służy jedynie stronie, której organ doręczył postanowienie (wyrok NSA z 14 grudnia 2007 r.; sygn. akt II OSK 1759/06). Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 października 2019 r. wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w [...]. Skargę tę oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej p.p.s.a.). W ramach tej podstawy wskazano na naruszenie art. 3 par. 1 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9, 8, 7, 77 K.p.a. w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 126 k.p.a., art. 7a, 61 par. 1, art. 64 par. 2 k.p.a. w zw. z art. 63 par. 2 k.p.a. poprzez: - oddalenia skargi mimo naruszeń procesowych organów administracji; - brak rozważenia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy, przyjęcie niewłaściwych ustaleń co do braku podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia; - uznanie, że organ administracji nie miał obowiązku informowania skarżącej, że [...] nie zaskarżyła postanowienia z dnia [...].10.2018 r. i stało się ono ostateczne, czym naruszono zasadę informowania stron oraz zasadę działania w zaufaniu do organów administracji i równego traktowania – wskutek czego skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swoich praw w postaci żądania wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; - brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść skarżącej albowiem brak poinformowania przez organ, że postanowienie z [...].10.2018 r. stało się ostateczne i brak wyjaśnienia treści żądania skarżącej – miało negatywne skutki w postaci wydania przez SKO w Warszawie postanowienia z dnia [...].02.2019 r.; wątpliwości te nie zostały rozstrzygnięte na korzyść skarżącej poprzez potraktowanie jej wniosku z 13.11.2018 r. jako żądania wznowienia postępowania. Skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Żądała także zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a. Analiza zarzutów podniesionych w ramach zgłoszonej podstawy skargi kasacyjnej wskazuje, iż skarżąca kasacyjnie spółka nie kwestionowała stanowiska wyrażonego w sprawie przez organ administracji publicznej i sąd I instancji, a dotyczącego braku prawnych podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2018 r. odmawiającego wszczęcia – na żądanie PGNiG [...] w [...] – postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na stabilizacji dna koryta rzeki Wisły. Zasadniczo zarzuty skargi kasacyjnej podniesione przeciwko wyrokowi WSA w Warszawie z dnia 4 października 2019 r. koncentrowały się na zaakceptowaniu przez ten sąd poglądu organu administracji, iż nie stanowił w sprawie uchybienia proceduralnego brak poinformowania spółki przez organ administracji o tym, że postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2018 r. było ostateczne dniu złożenia przez Miejskie Przedsiębiorstwo [...]. wniosku o przywrócenie terminu, i nie istniał po stronie organu administracji obowiązek wezwania skarżącej do podania, czy wniosek ten nie stanowi w istocie żądania wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pogląd ten jednak, w realiach kontrolowanej sprawy, uznać należało za niezasadny. W ocenie NSA, trafne było bowiem stanowisko sądu I instancji, iż nie istniały podstawy prawne do tego, aby organ administracji, prowadząc postępowanie z wniosku danego podmiotu, udzielał wnioskodawcy wskazówek odnośnie tego, jak skutecznie bronić swojego interesu, czy też jak formułować żądania kierowane do organów administracji, i jakich argumentów używać na poparcie zgłaszanych twierdzeń. Takie czynności organu administracji wykraczałyby poza normatywnie określone obowiązki tego organu. Podkreślić przy tym należy, iż treść złożonego przez spółkę pisma z dnia 13 listopada 2018 r., fachowo sporządzonego, nie budziła żadnych wątpliwości, co do zawartego w tym piśmie żądania przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Za stanowiskiem tym przemawia zarówno tytuł tego pisma, argumenty w nim przedstawione, a także załączniki, spełniające przesłanki skuteczności żądania przywrócenia terminu, określone w art. 58 par. 1 i 2 k.p.a. Z uwagi więc na powyższe, brak było zasadnych podstaw do odmiennej kwalifikacji tego pisma i zawartego w nim żądania, jak też nadawania temu pismu innego znaczenia, niż jasno wynikającego z jego treści. Zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący zaniechania przez organ administracji poinformowania skarżącej spółki o innym, potencjalnie możliwym a bardziej efektywnym - z uwagi na wydane rozstrzygnięcie – żądaniu, nie był w realiach tej sprawy trafny i nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zauważyć przy tym należy, iż w skardze kasacyjnej zawarto argument, że wskutek wskazywanych zaniechań informacyjnych organu administracji, skarżąca kasacyjnie spółka pozbawiona została możliwości obrony swoich praw w postaci żądania wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym zakresie dostrzec trzeba, że Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Wskazany przedmiot powołanego postanowienia nakazuje więc przyjmować, że postępowanie, co do którego skarżąca kasacyjnie spółka oczekiwała udzielenia przez organ administracji informacji o możliwości jego wznowienia (w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań) nie toczyło się, gdyż nie zostało w ogóle wszczęte. W takiej zaś sytuacji proceduralnej, ocena skuteczności i zasadności złożenia żądania wznowienia takiego "postępowania" – winna leżeć w wyłącznej gestii zainteresowanego podmiotu. Słuszne więc w rozpatrywanej sprawie było stanowisko, że nie jest rzeczą organu administracji publicznej udzielanie pouczeń (porad) prawnych uczestnikom postępowań administracyjnych oraz poszukiwanie optymalnych i adekwatnych dla tych uczestników rozwiązań prawnych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że brak było podstaw do przyjęcia, iż orzekający w tej sprawie sąd I instancji naruszył art. 3 par. 1 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9, 8, 7, 77 K.p.a. w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 126 k.p.a., art. 7a, 61 par. 1, art. 64 par. 2 k.p.a. w zw. z art. 63 par. 2 k.p.a. - w sposób zaprezentowany w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.