II OSK 1301/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 439/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 18 marca 2019 r. nr 13/2019 w przedmiocie choroby zawodowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 4 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 439/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 18 marca 2019 r., nr 13/2019, w przedmiocie choroby zawodowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił: I) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) naruszenia art. 2351 i 2352 Kodeksu pracy po poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że materiał dowodowy w tym orzeczenie lekarskie wydane przez uprawnioną jednostkę, posiadającą specjalistyczną wiedzę i wskazujące, że Pan M. R. ma chorobę zawodową został przez organ niewłaściwe oceniony bowiem zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wbrew orzeczeniu o chorobie zawodowej nie wykazano dlaczego organ II instancji wziął pod uwagę orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. a nie opinię Instytutu Medycyny Pracy w L. Organ podkreślił, że powyższe zostało wyjaśnione w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. stwierdzające chorobę zawodową zatrucia ostrego lub przewlekłego lub ich następstw wywołanych przez substancje chemiczne, wymienionej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych u M. R. odpowiada przepisom prawa i w żaden sposób lekarz wydający to orzeczenie nie dokonała w sposób nieuprawniony ustaleń faktycznych w zakresie narażenia zawodowego pracownika. II) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 , 77 § 1, art. 80 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że organ drugiej instancji nie wykazał, że M. R. był narażony na oddziaływania czynników chemicznych, które mogły spowodować chorobę zawodową, w sytuacji gdy orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. wyraźnie to wskazywało, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu skutkującym uwzględnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargi [...] S.A. w P. w sytuacji, gdy decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego była prawidłowa, a przeprowadzone postępowanie dowodowe prowadziło do oczywistego wniosku, że u M. R. stwierdzono chorobę zawodową - zatrucia ostrego lub przewlekłego lub ich następstw wywołanych przez substancje chemiczne, wymienionej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z dnia 20 stycznia 2020 r. organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że organ drugiej instancji nie wykazał, że M. R. był narażony na oddziaływania czynników chemicznych, które mogły spowodować chorobę zawodową w sytuacji gdy orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. wyraźnie to wskazywało. Najpierw odnotować trzeba, że wnoszący kasację organ nie przedstawił w przytoczonej podstawie w sposób pełny procesowego stanowiska Sądu pierwszej instancji, które spowodowało uwzględnienie skargi. Sąd pierwszej instancji podsumował uzasadnienie stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. Brak powołania w zarzucie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. oznacza pominięcie najistotniejszego powodu, dla którego Sąd pierwszej instancji nie zaaprobował zaskarżonej decyzji. Tym powodem było zaś nieodniesienie się, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do treści opinii Instytutu Medycyny Pracy w L. Nie chodzi przy tym o formalne nawiązanie do zdarzenia procesowego polegającego na przeprowadzeniu dowodu z tej opinii, przywołanie stanowiska Instytutu oraz przytoczenie wypowiedzi Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy zawartej w opinii uzupełniającej z dnia 26 listopada 2018 r., wydanej w związku z wezwaniem do ustosunkowania się do stanowiska Instytutu Medycyny Pracy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło, na co zwrócił przede wszystkim uwagę Sąd pierwszej instancji, odniesienia się do tego fragmentu opinii Instytutu Medycyny Pracy, według którego, dostępna dokumentacja medyczna nie potwierdza przebycia o M. R. ostrego zatrucia substancjami chemicznymi, a przebyta poliradikuloneuropatia ma podłoże autuimmunologiczne. Jet to zagadnienie podstawowe. W myśl art. 2351 Kodeksu pracy, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". W przypadku zatem ustalenia, iż stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych oraz, że praca była wykonywana w szkodliwych warunkach, istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy tą chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. Podstawowym warunkiem zaistnienia tego domniemania jest wystąpienie choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w piśmie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 26 listopada 2018 r., nie odniesiono się do stanowiska IMP w tym zakresie. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowiło naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Oczywistym jest, że procedura rozpoznania wniosku o stwierdzenie choroby zawodowej jest szczególna i nie można poprzestać na przepisach ogólnej procedury administracyjnej. Sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2013 r. poz. 1367), dalej: "rozporządzenie". W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. W rozpoznawanej sprawie charakter orzeczenia lekarskiego ma niewątpliwie Orzeczenie lekarskie nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej wydane przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W.. Opinia lekarska Instytutu Medycyny Pracy im. [...] w L. nie została wydana w trybie § 7 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Do wydania opinii przez Instytut doszło w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia, według którego, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Z dwóch powodów, mimo tego, że Opinia IMP nie stanowi dokumentu wydanego w trybie "odwoławczym", obowiązkiem organów inspekcji sanitarnej było merytoryczne odniesienie się do tego dokumentu. Po pierwsze, jak wynika z treści tej Opinii, została ona wydana po zapoznaniu się przez lekarzy orzeczników IMP nie tylko z dokumentacją lekarską oraz Kartą narażenia zawodowego, ale także po hospitalizacji M. R. w Klinice Chorób Zawodowych i Zdrowia Środowiskowego IMP w L., podczas której przeprowadzono szereg konsultacji specjalistycznych. Merytorycznie zatem dokument sporządzony w IMP w L. ma charakter nie tylko opinii biegłego, ale także odpowiada wymogom orzeczenia lekarskiego, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Po drugie, skoro PPIS we W. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia, to organ odwoławczy, mający kompetencje reformatoryjne, mógł wydać decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej na podstawie orzeczenia lekarskiego WOMP, ale powinien wyjaśnić przyczyny dla których nie uwzględnił stanowiska Instytutu, który nie znalazł podstaw do rozpoznania u M. R. choroby zawodowej. W tej sytuacji przedwczesne jest rozważanie prawidłowości zastosowania w sprawie art. 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy. Odnosząc się do aspektu procesowego podniesionego w zarzucie materialnym, stwierdzić można, że wnoszący kasację organ nie podważył ustalenia Sądu pierwszej instancji, według którego, lekarz orzecznik WOMP dokonał samodzielnych ustaleń sprzecznych z Kartą narażenia zawodowego, co do okresu pracy badanego w narażeniu na czynniki szkodliwe. Organ ograniczył się tej mierze, w opisie naruszenia, jedynie do ogólnikowego zaprzeczenia, że "w żaden sposób lekarz wydający to orzeczenie nie dokonała w sposób nieuprawniony ustaleń faktycznych w zakresie narażenia pracownika". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten nie został rozwinięty. Wypowiedź wnoszącego kasację w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w omawianym zakresie została natomiast zamieszczona łącznie ze stwierdzeniami, które w części nie tworzą jasnej i zrozumiałej wypowiedzi ("Zdaniem organu orzeczenie WOMP we W. stwierdzające chorobę zawodową zatrucia ostrego lub przewlekłego lub ich następstw wywołanych przez substancje chemiczne, wymienionej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych u M. R. odpowiada przepisom prawa i w żaden sposób lekarz wydający to orzeczenie nie dokonała w sposób nieuprawniony ustaleń faktycznych w zakresie narażenia pracownika jak organy miał podważyć te orzeczenie i bez wskazania jak po uchyleniu decyzji należy zakwestionować wydane wiążące organ orzeczenia ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że oceniając materiał dowodowy organ powinien dostrzec nieprawidłowość orzeczenia w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego w tym do opinii Instytutu w L."). W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., które to przepisy mają charakter wynikowy. Prawidłowość ich zastosowania jest uwarunkowana zasadnością merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro z uwagi na zaaprobowanie trafności wyroku w zakresie oceny naruszenia procesowego organu odwoławczego należy uznać, że konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.