II SA/Bd 439/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze skargi O. P. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącej spółki kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 2019 r., nr [...] Inspektor Sanitarny (dalej jako: "PWIS") uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] 2019 r. Nr [...] o nie stwierdzeniu u M. R. choroby zawodowej – zatrucia ostrego lub przewlekłego lub ich następstw wywołanych przez substancje chemiczne, wymienionej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Jednocześnie organ II instancji stwierdził u M. R. wskazaną wyżej chorobę zawodową. Jak wskazał PWIS, wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji, zamiast oprzeć się na wydanym w sprawie orzeczeniu lekarskim, oparł się na opiniach dotyczących braku wpływu czynników chemicznych występujących w miejscu pracy na rozwój, bądź powstanie [...], którą przebył M. R., a która nie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Organ odwoławczy powołał się na orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] z dnia [...]2017 r. nr [...], że zachorowanie na zespół [...] nie wyklucza istnienia potwierdzonego badaniem psychologicznym, psychiatryczny – zespołu psychoorganicznego po wieloletnim narażeniu na udowodnione czynniki toksyczne. PWIS wskazał, że orzeczenie powyższe zostało wydane po bardzo dokładnej analizie narażenia zawodowego M. R., a także zapoznaniu się z całym materiałem dowodowym wniesionym do sprawy, łączenie z opiniami biegłych sądowych, a także z opinią lekarską Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, do której jednostka orzecznicza odniosła się podtrzymując dotychczasowe stanowisko. PWIS nadmienił, że w piśmie z dnia [...].2015 r. M. R. oświadczył, że już od 2010 r., w nieregularnych odstępach czasu, średnio raz w miesiącu, zaczął odczuwać osłabienia organizmu. Organ II instancji zwrócił też uwagę, że w okresie zatrudnienia M. R. nie wykonywano pomiarów czynników chemicznych występujących w środowisku pracy na terenie zakładu PTA (kwas octowy, paraksylen, kobalt i inne). Po raz pierwszy przeprowadzono pomiary stężeń tych substancji w środowisku pracy [...] S.A. w [...] 2016r. Ponadto dokumentacja analizy składu powietrza z tamtego okresu była archiwizowana tylko przez miesiąc. W związku z tym nie można było wykluczyć narażenia M. R. na czynniki neurotoksyczne we wcześniejszym okresie, a powyższy fakt braku informacji na temat narażenia nie może być rozpatrywany na niekorzyść pracownika. Ponadto w załączeniu do procedury [...] (wykaz substancji chemicznych i ich mieszanin stosowanych w [...]), który to M. R. własnoręcznie podpisywał [...].2013r. widnieją zapisy o stosowaniu kleju cyjanoakrylowego na bazie rozpuszczalników, rozcieńczalnika na bazie toluenu, acetonu, farb do malowania ochronnego powłok ocynkowanych i aluminium, rozpuszczalników chlorokauczukowych, chlorku winylu, 1,2-dichloroetanu, rozcieńczalników, paraksylenu. Zdaniem PWIS charakter prac wykonywanych przez M. R. jednoznacznie wskazuje z wysokim prawdopodobieństwem na kontakt z substancjami neurotoksycznymi. Jak zwrócił uwagę organ odwoławczy, w ocenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we [...], oświadczenie lekarza zakładowego W. C. z dnia [...].2016r., że "w wykazie substancji chemicznych stosowanych w [...] widnieją rozpuszczalniki organiczne, mogące powodować neuropatię ośrodkowego układu nerwowego, ale nie mogły wywołać [...]", potwierdza narażenie na rozpuszczalniki. W dodatku inne firmy zatrudniające pracowników na terenie [...] wykazywały narażenie pracowników na stanowisku ślusarza remontowego, na tego typu substancje. Podkreślenia wymaga, że praca zawodowa M. R. wykonywana była na całym terenie zakładu [...] w związku z tym należy uznać, iż zostało udowodnione narażenie badanego na czynniki toksyczne potencjalnie występujące w trakcie wieloletniej pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Spółka zarzuciła: 1. naruszenie art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, poprzez jego zastosowanie i uznanie, że stwierdzono u M. R. chorobę zawodową w postaci zatrucia ostrego albo przewlekłego lub ich następstw wywołanych przez substancje chemiczne, wymienioną w poz. 1 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, w sytuacji, gdy żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacja medyczna z hospitalizacji pracownika i opinie lekarskie, nie potwierdzają faktu przebycia przez M. R. ostrego zatrucia substancjami chemicznymi, ani żadnej choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, a ponadto że można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że jakakolwiek choroba stwierdzona u M. R. została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy M. R. albo w związku ze sposobem wykonywania przez niego pracy, 2. naruszenie § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnej ocenie narażenia zawodowego pracownika oraz na nieuzasadnionym stwierdzeniu istnienia u M. R. choroby zawodowej w sytuacji, gdy dokumentacja medyczna z hospitalizacji pracownika oraz przeprowadzane badania i wywiady lekarskie dokonywane na potrzeby sporządzanych opinii lekarskich (Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...].2018r., dr n.med. J. R. z dnia [...].2016r., lek. med. K. F. z dnia [...].2015r.) nie potwierdzają faktu przebycia przez niego ostrego zatrucia substancjami chemicznymi, 3. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez: a. nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego (oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na wyjaśnieniach M. R., orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] z dnia [...].2017r. oraz kartach oceny narażenia zawodowego), b. brak rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego (niedokonanie kontroli formalnej orzeczenia lekarskiego nr [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] z dnia [...].2017r. z pozostałymi orzeczeniami lekarskimi znajdującymi się w aktach sprawy), c. przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny, czy dane okoliczności istotne dla sprawy, w tym rozpoznanie choroby zawodowej u M. R. oraz przyczyny stwierdzonych u niego chorób, zostały udowodnione jedynie na znikomej części materiału dowodowego (nieuwzględnienie opinii lekarskich: Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...].2018r., dr n.med. J. R. z dnia [...].2016r., lek. med. K. F. z dnia [...].2015r., dokumentacji medycznej z hospitalizacji pracownika, wyjaśnień pracodawcy, wyjaśnień lekarza zakładowego W. C., zeznań świadków: R. M. -przełożonego M. R., oraz panów K. i M., którzy z nim pracowali), 4. naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewskazanie powodu, dla którego orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] z dnia [...].2017r. zostało uznane za wiarygodne i dlaczego innym dowodom z zakresu medycyny pracy (opinie lekarskie: Instytutu Medycyny Pracy [...] z dnia [...].2018r., dr n.med. J. R. z dnia [...].2016r., lek. med. K. F. z dnia [...].2015r., dokumentacja medyczna z hospitalizacji pracownika oraz wyjaśnienia lekarza zakładowego W. C.) odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013, poz. 1367; ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U z 2018 poz.2096, dalej: też "k.p."). Stosownie do art. 235ą k.p. za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych - art. 235 ˛ ww. ustawy. Zwrócić należy uwagę, że art. 235ą k.p. wprowadza dla stwierdzenia choroby zawodowej dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest to, że stwierdzono chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych. Drugą przesłanką jest to, iż na podstawie wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W świetle brzmienia omawianego przepisu, samo wystąpienie w środowisku pracy czynników należących do etiologii choroby nie pozwala na przyjęcie, że stwierdzoną chorobę należy uznać za zawodową. Wymagane jest bowiem istnienie wysokiego prawdopodobieństwa, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Przy czym jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Obowiązkiem organu państwowej inspekcji sanitarnej jest pełna ocena orzeczenia lekarskiego przy zastosowaniu zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a także wszechstronne i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i jego całościowa ocena (art. 77 § 1 k.p.a.), z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Wypełnienie tych obowiązków powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, zakwestionował decyzję organ I instancji uznając, w oparciu o orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] z dnia [...].2017 r., że istniały podstawy do stwierdzenia u M. R. choroby zawodowej wymienionej pod poz. 1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowym. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy poprzestał w zasadzie na przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i wskazaniu argumentacji Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] mającej dowodzić istnienia przesłanek do stwierdzeniu u M. R. przywołanej wcześniej choroby zawodowej. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...], stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie zostało przez organ II instancji poddane wnikliwej analizie pod kątem spełniania wymagań określonym w treści art. 84 § 1 k.p.a., tj. w zakresie prawidłowego uzasadnienia orzeczenia, a także oceny wiarygodności tegoż orzeczenia w kontekście pozostałych opinii, którymi dysponowała organ – w tym opinii Instytutu Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera w Łodzi z dnia [...].2018 r., wskazujących na brak podstaw do stwierdzenia u strony choroby zawodowej. Podnieść w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Zarówno organy inspekcji sanitarnej, jak i sądy administracyjne kontrolujące wydane przez te organy decyzje administracyjne nie posiadają specjalistycznej wiedzy pozwalającej na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej. Organ wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej nie jest zatem uprawniony do merytorycznej kontroli orzeczeń lekarskich ani też dokonywania w tym zakresie własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej Związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono - jak każdy dowód w postępowaniu - ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie oznacza to jednak możliwości kwestionowania ujętego w orzeczeniu rozpoznania w sytuacji, gdy nie budzi ono wątpliwości w świetle pozostałych dowodów (por. wyroki NSA: z 24 lutego 2015 r., II OSK 2013/13; z 19 czerwca 2015 r., II OSK 2506/14; z 9 lipca 2015 r., II OSK 2986/13). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji PWIS uznał, że opinie, na podstawie których organ I instancji wydał decyzję z dnia 8 stycznia 2019 r. dotyczyły braku wpływu czynników chemicznych występujących w miejscu pracy na rozwój bądź powstanie [...], która to choroba nie mieści się w wykazie chorób zawodowych, stąd opinie te nie powinny być brane pod uwagę w prowadzonym postępowaniu. Jednakże o ile opinia dr n. medycznych J. R. i opinia lek. med. K. F. faktycznie koncentrowały się na wykrytym u skarżącego zespole [...] ([...]), to Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, będący jednostką orzeczniczą II stopnia, prowadził postępowanie w przedmiocie podejrzenia u strony choroby zawodowej wskazanej pod poz. 1 załącznika wykazu chorób zawodowych (przywołanej wyżej) i taki też zakres obejmuje wydana przez niego opinia. Dysponując dwoma wykluczającymi się opiniami lekarskimi (opinią Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] i Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi) organ odwoławczy winien był dokonać oceny wiarygodności tych środków dowodowych, biorąc pod uwagę ich zawartość merytoryczną, jak i oceniając ją pod względami formalnymi (tj. kompletności, przejrzystości i spójności). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w zasadzie w ogóle nie odniósł się do treści opinii Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. W szczególności zabrakło wyjaśnienia, dlaczego za bardziej wiarygodną uznał opinie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, skoncentrował się w zasadzie na przywoływaniu argumentów z opinii Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy mających wskazywać na to, że M. R. był w czasie wykonywania pracy narażony na działanie substancji o działaniu neurotoksycznym, nie odnosząc się zaś do kwestii najistotniejszej, tj. do stwierdzenia u skarżącego wystąpienia schorzenia pod postacią – ostrego albo przewlekłego zatrucia lub jego następstw wywołanych przez substancje chemiczne. Poddając analizie orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien był rozważyć, czy wynika z niego w sposób jednoznaczny i wiarygodny, że u badanego wystąpiło omawiane schorzenie. Podkreślić należy bowiem, że Instytut Medycyny Pracy w Łodzi całkowicie zanegował wystąpienie u badanego wskazanej choroby wskazując, że dostępna dokumentacja nie potwierdza przebycia u strony ostrego zatrucia substancjami chemicznymi, a przebyta [...] ma w świetle aktualnej wiedzy medycznej podłoże autoimmunologiczne. Wskazać w tym miejscu należy, że Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy [...] w wydanym orzeczeniu lekarskim dość lakonicznie odnosi się do kwestii stwierdzenia u skarżącego przedmiotowego schorzenia. Wynika z niego jedynie, że u badanego stwierdzono [...], oraz że neurolog rozpoznał zaburzenia pamięci i uwagi z cechami wtórnego osłabienia funkcji mózgowych ze zmianami organicznymi, co nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem ostrego lub przewlekłego zatrucia lub jego następstw wywołanych przez substancje chemiczne. W opinii uzupełniające z dnia [...] 2018 r., Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, odnosząc się do opinii jednostki orzeczniczej II stopnia, podniósł że wykrycie zespołu [...] nie wyklucza istnienia zespołu psychoorganicznego po wieloletnim narażeniu na udowodnione czynniki toksyczne. Zdaniem Sądu orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] ani jego późniejsze opinie, zwłaszcza w kontekście treści opinii wydanej przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, nie stanowią wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji stwierdzającej u M. R. istnienie choroby zawodowej. Zgodzić należy się również z twierdzeniami strony skarżącej, że lekarz orzecznik Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w wydanym orzeczeniu w sposób nieuprawniony dokonał samodzielnych ustaleń w zakresie narażenia zawodowego strony, odbiegających od tych zawarty w karcie oceny narażenia zawodowego, stanowiącej zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych (cyt. wyżej.) podstawę do wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy przyjął w szczególności, że badany pracował w narażeniu na czynniki szkodliwe przez okres 9 lat zamiast 6 - jak wskazano w karcie oceny narażenia zawodowego. Różnice między omawianym orzeczeniem, a kartą oceny narażenia zawodowego dotyczą też występowania czynników szkodliwych, mogących stanowić przyczynę choroby zawodowej. Podkreślić należy, że karta oceny narażenia zawodowego sporządzana w określony przepisami sposób jest jednym z istotnych elementów, na podstawie których wydawane jest orzeczenie lekarskie. Celem dokonania oceny narażenia zawodowego jest zasadnicze określenie przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego warunków pracy strony, mogących spowodować chorobę zawodową. Z karty oceny narażenia zawodowego wynika, jakie warunki pracy stanowią element stanu faktycznego uznawanego za wiarygodny przez organ administracji właściwy w sprawie. Samodzielne ustalenie przez lekarza orzecznika czynników i okresu narażenia zawodowego, w sposób odbiegający od karty oceny narażenia zawodowego świadczy o wadliwości orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Organ odwoławczy dysponując orzeczeniem o takiej treści powinien był zatem rozważyć, czy zachodzą podstawy do weryfikacji/uzupełnienia karty oceny narażenia zawodowego lub też czy zobowiązać jednostkę orzeczniczą do wydania ponownej opinii w sprawie zgodnej z kartą oceny narażenia zawodowego. Wobec zasygnalizowanych sprzeczności orzeczenie to nie mogło zostać natomiast uznane za wiarygodny środek dowodowy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że naruszenie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że dotyczyło kwestii należących do podstaw rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia istnienia spornej choroby zawodowej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ, mając na uwadze ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku, uwzględni je w ponownym rozstrzyganiu sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu administracji na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na kwotę tę składa się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.