II SA/Ol 484/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta Ełku z dnia 27 marca 2019 r. nr V.44.2019 w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych 1/ stwierdza nieważność § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały; 2/ w pozostałym zakresie skargę oddala. Pismem z dnia 31 maja 2019 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wywiódł skargę na uchwałę NR V.44.2019 Rady Miasta Ełku z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 2 ust. 2 i 4. Skarżący stwierdził, że ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wskazał, iż lokalne standardy urbanistyczne w zakresie odległości lub liczby kondygnacji nie mogą się różnić o więcej niż 50% w zakresie wskaźników procentowych, o których mowa w art. 17 ustawy. Ustawa nie przewiduje możliwości modyfikacji wskaźnika procentowego wynoszącego 4 m2, uchwała wskaźnik ten określiła na 6 m2, dlatego też zapis ten wykroczył poza zakres dopuszczalnych modyfikacji ustawy. Rada przyjęła również, że maksymalną wysokość budynków mieszkaniowych wyznacza połowa liczby kondygnacji najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie (z zaokrągleniem w górę przy nieparzystej liczbie kondygnacji). W ocenie skarżącego najwyższy budynek, o którym jest mowa w art. 17 ust. 7 ustawy nie stanowi ustawowych standardów urbanistycznych w zakresie kondygnacji, a jedynie pozostaje przedmiotem odniesienia dla określenia dopuszczalnej liczby kondygnacji przy zastosowaniu przypisanych prawem standardów. Tym samym brak jest możliwości ustalenia przez radę, innego przedmiotu odniesienia w tym zakresie poprzez ustalenie jako standardu połowy wysokości najwyższego budynku mieszkalnego istniejącego w określonej odległości. Nadto rada operuje pojęciem kondygnacji, a nie kondygnacji nadziemnej, tak jak jest w ustawie i to również może rodzić problemy interpretacyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie rady bezspornym jest, że istnieje możliwość modyfikacji wskaźnika odległości, tj. jego zmniejszenie z 3.000 m do 1.500 m. Wskaźnik wynoszący 6 m2 został ustalony w sposób tożsamy, jak w wydanej na tej samej podstawie uchwale Rady Miasta Marki, a uchwała ta nie została zakwestionowana w trybie nadzoru. Z treści ust. 7 art. 17 ustawy wynika możliwość korygowania wskaźnika w zakresie odległości, a także liczby kondygnacji, z czego rada skorzystała, podobnie jak Rada Miejska w Słupsku. Treść § 2 ust. 4 uchwały jest ściśle powiązana i odnosi się do ustępu 3 tego paragrafu mówiącego o kondygnacjach nadziemnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji, jeżeli akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Podstawą prawną stanowiącą upoważnienie materialnoprawne do podjęcia zaskarżonej uchwały jest według organu stanowiącego gminy przepis art. 19 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r., poz. 1496), dalej jako ustawa. Stosownie do art. 19 ust. 1 tej ustawy standardy, o których mowa w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7, obowiązują, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie parametrów określonych w ust. 2. Według art. 19 ust. 2 ustawy lokalne standardy urbanistyczne w zakresie odległości lub liczby kondygnacji nie mogą różnić się o więcej niż 50% od standardów, o których mowa w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7; nie mogą one również różnić się o więcej niż 50% w zakresie wskaźników procentowych, o których mowa w art. 17 ust. 2 pkt 2 lit. a lub b. W rozpoznawanej sprawie spór między organem gminy, a organem nadzoru sprowadza się do tego czy wprowadzenie określonych standardów urbanistycznych było dopuszczalne na podstawie art. 19 ustawy i w powiązaniu z art. 17 ust. 4 i 7 ustawy. Stosownie do treści art. 17 ust. 4 inwestycję mieszkaniową wielorodzinną lokalizuje się na terenie zapewniającym dostęp do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu o powierzchni stanowiącej co najmniej iloczyn planowanej liczby mieszkańców oraz wskaźnika wynoszącego 4 m2. Zapewnienie dostępu następuje poprzez lokalizację w odległości nie większej niż 3.000 m. Rada w § 2 ust. 2 przyjęła, że dostęp do wyszczególnionych wyżej terenów musi być zapewniony poprzez lokalizację inwestycji w odległości nie większej niż 1.500 i jest to rozstrzygnięcie prawidłowe (nie kwestionował go również Wojewoda ), ponieważ określona odległość nie różni się o więcej niż 50% od standardów urbanistycznych określonych w ustawie. O więcej niż 50% nie różni się również wskaźnik określony w uchwale na 6 m2, w sytuacji gdy ustawowe unormowanie przyjmuje, że wskaźnik ten wynosi 4 m2, jednak w art. 19 ust. 2 ustawy brak jest upoważnienia do korygowania tego wskaźnika. Punkt 1 tego przepisu dopuszcza jedynie możliwość odmiennego określenia odległości lub liczby kondygnacji, a nie wskaźnika z art. 17 ust. 4 ustawy, który ma wynosić 4 m2. Gdyby ustawodawca chciał w tym przypadku dopuścić możliwość korekty tego wskaźnika to nie było żadnych przeszkód ku temu, aby to uczynić, podobnie jak ma to miejsce w art. 19 ust. 2 pkt 2 gdzie dopuszczona została możliwość zmiany wskaźnika procentowego, o którym mowa w art. 17 ust 2 pkt 2 ustawy (dot. liczby miejsc dla dzieci w szkołach). Drugim zanegowanym przez Wojewodę zapisem zaskarżonej uchwały jest jej § 2 ust. 4 stwierdzający, że jeżeli w odległości nie większej niż 250 m od budynków objętych inwestycją mieszkaniową znajdują się w istniejącej zabudowie, budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej liczbę kondygnacji, o której mowa w ust. 3 (dwie kondygnacje nadziemne), wówczas maksymalną wysokość budynków objętych inwestycją mieszkaniową wyznacza połowa liczby kondygnacji najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie (w przypadku nieparzystej liczby kondygnacji z zaokrągleniem w górę do pełnej kondygnacji). W tym przypadku, podobnie jak poprzednim dotyczącym ust. 2 § 2 uchwały, wątpliwości nie budziła możliwość zmniejszenia odległości do budynków objętych inwestycją z 500 metrów na 250 w uchwale. Rozbieżność między stronami dotyczyła natomiast tego, czy wysokość budynku odnoszona do najwyższego budynku w istniejącej zabudowie (art. 17 ust. 7 ustawy) może być ograniczona poprzez określenie liczby kondygnacji, w ocenie sądu na to pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Pamiętać należy, że w art. 17 ust. 6 pkt 1 ustawy stwierdzono, że w miastach, w których liczba mieszkańców nie przekracza 100.000 budynki objęte inwestycją mieszkaniową nie mogą być wyższe niż 4 kondygnacje nadziemne. Tak jak wcześniej wskazano Rada Gminy z mocy art. 19 ust. 2 ustawy posiada możliwość określenia innej liczby kondygnacji, która jednak nie może różnić się o więcej niż 50% standardów ustawowych. Z tej możliwości Rada Miejska skorzystała i w § 2 ust. 3 uchwały wpisała, że budynki objęte inwestycją mieszkaniową nie mogą być wyższe niż 2 kondygnacje nadziemne. Wątpliwości skarżącego nie budzi to, że organ stanowiący gminy może ograniczyć o 50 % ilość kondygnacji w budynkach do 4 kondygnacji, dlatego też rzeczą zrozumiałą powinno być i to, że skoro Rada Gminy posiada uprawnienie do ograniczenia nadziemnych kondygnacji w budynkach 4-kondygnacyjnych, to również posiada takie uprawnienie w przypadku, gdy w określonej odległości od budynków objętych inwestycją mieszkaniową znajdują się budynki wyższe niż 4-kondygnacyjne. Podzielenie stanowiska strony skarżącej w tym zakresie oznaczałoby to, że Rada mogłaby ograniczać ilość kondygnacji w budynkach nie więcej niż o 50%, tylko wówczas, gdy w określonej odległości od inwestycji mieszkaniowej znajdują najwyżej 4-kondygnacyjne budynki, w przypadku budynków o większej liczbie kondygnacji nadziemnych Rada takich uprawnień by nie miała. W ocenie Sądu jest to stanowisko błędne. Rzeczą naturalną i całkowicie zrozumiałą jest to, że liczba kondygnacji w konkretnym budynku determinuje wysokość takiego budynku. W ustawie o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a konkretnie w jej art. 17 ust. 7, powiązanie wysokości budynku z liczbą kondygnacji jest wyrażone wprost poprzez stwierdzenie - "budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej liczbę kondygnacji, o której mowa w ust. 6". W tej sytuacji skoro i z logicznego punktu widzenia i zapisu znajdującego się w ustawie wynika, że wysokość budynku uzależniona jest od liczby kondygnacji, to Rada mogła skorzystać z uprawnienia przyznanego jej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Przepis ten odnosi się do liczby kondygnacji wynikającej z art. 17 ust. 6 i 7 ustawy. Ustęp 6 można określić jako regulujący zabudowę typową, ustęp 7 odnosi się natomiast do zabudowy wyższej niż ta, która została określona w ustępie 6 i w obu tych przypadkach organ stanowiący gminy ma prawo uchwalić lokalne standardy urbanistyczne, które jednak nie mogą się różnić o więcej niż o 50% od standardów określonych w ustawie. Rzeczą pewną jest również to, że liczba kondygnacji, o których mowa w § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały odnosi się wyłącznie do kondygnacji nadziemnych, o powyższym przekonuje odesłanie do § 3 uchwały, który dotyczy kondygnacji nadziemnych. W ocenie Sądu organ uchwalił zakwestionowaną uchwałę, jedynie w części dotyczącej § 2 ust. 2 wychodząc poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 19 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Dlatego też sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 wyroku z przyczyn wskazanych w jego uzasadnieniu, Sąd w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.