II OSK 880/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 718/19 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 października 2019 r. oddalił skargę J. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej ŚWINB) z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. kolejną wydaną w toku postępowania decyzją z dnia 30 maja 2018 r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej p.b.) nakazał skarżącemu rozbiórkę drewnianego tarasu przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] w S. ŚWINB zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na tę decyzję do Sądu I instancji złożył J. B., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 p.b. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd wskazał, że istotą sporu w rozstrzyganej sprawie jest jej przedmiot, czyli odpowiednie zakwalifikowanie obiektu, który został wzniesiony przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] w S. Zdaniem skarżącego jest to wiata. W ocenie organów nadzoru budowlanego to taras. Kluczowe dla ustalenia, czy dana konstrukcja jest wiatą – w opinii Sądu – jest jej funkcja. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 listopada 2014 r., IV SA/Po 628/14, Sąd wskazał, że spełniać funkcję budynku będzie wiata o przeznaczeniu innym niż rekreacyjno-wypoczynkowym, czyli wiaty składowe, garażowe, W związku z tym sam fakt odeskowania nie będzie decydował o tym, że wiata będzie budynkiem. Jeśli celem odeskowania jest ochrona np. przed wiatrem, a wiata dalej będzie wykorzystywana do celów rekreacyjnych, to nie będzie budynkiem. Dokonując oceny zgodnie z wyżej wskazanymi kryteriami Sąd uznał, że przedmiotowa konstrukcja nie jest wiatą. Jej podstawą są wysokie słupy. Na niej znajduje się część tarasowa, która w przypadku wiaty stanowiłaby jej podłogę. Dopiero nad nią znajduje się zadaszenie. Do takiego samego wniosku doprowadziła Sąd analiza funkcji jaką konstrukcja ma spełniać. Jej podest został umieszczony na wysokości drzwi tarasowych. Pozwala dzięki temu na opuszczenie budynku. Nie ma zatem przeznaczenia (podstawowego) rekreacyjno-wypoczynkowego, składowego, czy też garażowego. Nie wyklucza to składowania na podeście np. opału, czy też funkcji wypoczynkowej. Jednakże, w ocenie Sądu pełni ona przede wszystkim funkcję tarasu i tak powinna być zakwalifikowania. Bez znaczenia jest to, że jest oddalona o około 5 cm od ściany budynku, gdyż nie utrudnia to jej wykorzystania jako tarasu. Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały oceny co do wzniesionej konstrukcji. W opinii Sądu, prawidłowo organy oceniły, iż w sprawie nie ma możliwości legalizacji dokonanej samowoli. Wynika to z faktu, że wzniesiona konstrukcja narusza ustalenia planu miejscowego w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz odległości od działki sąsiedniej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi poprzez uwzględnienie jej w całości, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 28 ust. 1 p.b. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, co skutkowało zakwalifikowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny robót budowlanych przy powstaniu wiaty, jako wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę, choć roboty te podlegały zwolnieniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.; b) art. 29 ust. 1 pkt 2 poprzez błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, iż wybudowany obiekt nie mieści się w katalogu obiektów budowlanych tego przepisu, c) art. 48 ust. 1 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, pomimo braku przesłanek do jego zastosowania, bowiem dyspozycja tego przepisu nie pozwala na orzeczenie w drodze decyzji przez organ drugiej instancji rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego przez skarżącego, jakim jest wiata; 2) przepisów prawa procesowego: a) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przez błędną ocenę braku naruszenia przez organ administracji publicznej art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., tj. błąd w kontroli ustaleń faktycznych dokonanych przez ww. organ, który doprowadził do akceptacji przez sąd dokonanej przez tenże organ niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i kwalifikacji zrealizowanego obiektu budowlanego jako tarasu, a nie wiaty, a w konsekwencji także błędne uznanie, iż brak jest dowodów potwierdzających nieprawidłowość dokonanych przez organ administracji publicznej ustaleń faktycznych, w tym w zakresie braku zgodności z prawem realizowanego przedsięwzięcia i jego charakteru (funkcja gospodarcza, przestrzeń składowa) i tym samym podjętego przez ten organ niewłaściwego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do niezasadnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia; b) wydanie skarżonego wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na tym, że Sąd nie zastosował tego przepisu i nie uchylił zaskarżonej decyzji, podczas gdy z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z faktem, iż organy administracji I i II instancji nie dokonały wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału sprawy, a także przyjęcie dowolnej oceny dowodów, co doprowadziło organ drugiej instancji do poczynienia w skarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych w szczególności w zakresie uznania, iż skarżący wykonali zadaszony taras zamiast ustalenia, iż doszło do realizacji wiaty, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. Organ II instancji dokonał interpretacji wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co również stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego wydania decyzji o nakazie rozbiórki przez skarżących. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła uczestniczka postępowania H. S., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, istotą sporu w rozstrzyganej sprawie jest jej przedmiot, czyli odpowiednie zakwalifikowanie obiektu, który został wzniesiony przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] w S. Do tej też kwestii sprowadzają się wszystkie podniesione w niniejszej sprawie zarzuty – zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Rozważenia zatem wymaga, czy przedmiotowy obiekt to taras, czy wiata. Rozstrzygnięcie tej kwestii uzależnione jest od stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, organy nadzoru budowlanego poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne, opierając się na należycie zgromadzonych dowodach. Ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedmiotowy obiekt nie jest wiatą, lecz pełni funkcję tarasu. W szczególności świadczy o tym jego konstrukcja i usytuowanie względem budynku mieszkalnego oraz rola, jaką pełni, a jaka jest uwidoczniona na znajdujących się w aktach fotografiach. Nie są zatem trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie zaakceptował ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego i ich ocenę prawną, a stanowisko swoje w tym zakresie należycie uzasadnił. Natomiast organy nadzoru budowlanego dokonały wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału sprawy, a przyjęto przez nie ocena dowodów nie była dowolna, lecz znajdowała pełne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ II instancji nie dokonał też interpretacji wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, ponieważ ocenił stan faktyczny obiektywnie, zgodnie z przeprowadzonymi dowodami. Zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie są uzasadnione. Przedmiotowy obiekt budowlany nie był żadnym z obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., a zatem prawidłowo w rozpatrywanej sprawie zastosowano zarówno art. 28 ust. 1, jak i art. 48 ust. 1 p.b. Organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji należycie uzasadniły swoje stanowisko w tym zakresie. Jak już wyżej zaznaczono, znajduje ono potwierdzenie w zebranych w sprawie dowodach. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.