I OW 125/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem C. a Miastem B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka w pieczy zastępczej postanawia oddalić wniosek. Starosta A w piśmie z [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Powiatem C. a Miastem B. przez wskazanie Miasta B. jako powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej umieszczonej w rodzinnej pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w dniu [...] do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w C., [...] z [...] sygn. akt: [...] w sprawie powierzenia pieczy B.G. zam. [...] nad małoletnią wnuczką B.E.G. ur. [...] w trybie zarządzenia tymczasowego. W dniu [...] do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. wpłynął wniosek B.G. w sprawie przyznania od [...] świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka B.E.G. oraz w sprawie przyznania dodatku wychowawczego na B.E.G. W dniu [...] do PCPR w C. wpłynął odpis zupełny aktu urodzenia małoletniej, z którego wynika, że urodziła się [...] w C. oraz wpłynęło zaświadczenie potwierdzające zameldowanie małoletniej B.E.G. na pobyt stały w K. W dniu [...] do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. wpłynęło oświadczenie B.G., z którego wynika, że wnuczka B.E.G. w roku szkolnym 2017/2018 uczęszczała do klasy szóstej w B. oraz że w tym okresie z matką biologiczną P.L. zamieszkiwała w B., przy ulicy [...]. W dniu [...] do PCPR w C. wpłynął wniosek B.G. w sprawie przyznania świadczenia "Dobry Start" na dziecko B.E.G. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w C. pismem z [...] nr [...] wystąpiło do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o udzielenie informacji czy matka biologiczna małoletniej B.E.G. - P.L. ur. [...] otrzymywała świadczenia wychowawcze, świadczenia rodzinne z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. W piśmie z [...] nr [...] wystąpiono do Prywatnej Szkoły Podstawowej [...] o udzielenie informacji czy w roku szkolnym 2017/2018 małoletnia B.E.G. ur. [...] realizowała obowiązek szkolny w w/w placówce edukacyjnej. W piśmie z [...] nr [...] Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w C. wystąpiło do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. na podstawie art. 191 ust. 13a w zw. z art. 191 ust. 9 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111) o zabezpieczenie środków finansowych związanych z ponoszeniem wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej B.E.G. Starosta A decyzją z [...] nr [...] przyznał B.G. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka B.E.G., umieszczonej na czas trwania postępowania w pieczy zastępczej od [...] do [...] w wysokości 578 zł 25 gr., natomiast od dnia [...] w wysokości 694 zł miesięcznie. Decyzją z [...] nr [...] przyznano B.G. dodatek wychowawczy na dziecko B.E.G., umieszczoną na czas trwania postępowania w pieczy zastępczej od [...] do [...] w wysokości 416 zł 75 gr., od [...] do [...] w wysokości 500 zł miesięcznie. W piśmie z [...] nr [...] Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w C. poinformowało B.G. o przyznaniu świadczenia "Dobry Start" w wysokości 300 zł na dziecko B.E.G.. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. w piśmie z [...] z nr [...] poinfrmował, że matka dziecka P.L. (poprzednie nazwisko M.) nie otrzymywała z w/w Ośrodka świadczeń wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych na dziecko B.E.G.. Ponadto z w/w pisma wynika, że matka dziecka w dniu 11 sierpnia 2016 r. złożyła w w/w Ośrodku wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko B.E.G. na okres świadczeniowy 2015/2016, jednakże w związku z tym, że nie uzupełniła dokumentacji, wniosek pozostał bez rozpatrzenia. W dniu 18 grudnia 2018 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. wpłynęło pismo z Nowej Prywatnej Szkoły Podstawowej w B. z [...], z którego wynika, że w roku szkolnym 2017/2018 B.E.G. realizowała obowiązek szkolny w tej szkole. W dniu [...] do PCPR w C. wpłynęło pisemne oświadczenie B.G., że od 23 marca 2019 r. zamieszkuje z wnuczką na terenie Gminy Miasta C.. W tym samym dniu do PCPR w C. wpłynął pisemny wniosek B.G. dot. uchylenia decyzji przyznających świadczenia pieniężne i dodatek wychowawczy na dziecko B.E.G., w związku ze zmianą miejsca zamieszkania. Starosta A. decyzją z 4 kwietnia 2019 r. nr [...] uchylił decyzję z 13 grudnia 2018 r. nr [...] dot. świadczenia pieniężnego na dziecko B.E.G.. Decyzją z 4 kwietnia 2019 r. nr [...] uchylono decyzję z 13 grudnia 2018 r. nr [...] dotyczącą dodatku wychowawczego na dziecko B.E.G.. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w C. w piśmie z 4 kwietnia 2019 r. nr [...] przekazało do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. (jako do organu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania B.G.) dokumentację dot. w/w rodziny. W ocenie organu wnioskującego, powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej B.E.G., ze względu na miejsce zamieszkania przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej jest Miasto B.. Małoletnia B.E.G. w roku szkolnym 2017/2018 realizowała bowiem obowiązek szkolny w placówce oświatowej funkcjonującej na terenie Miasta B. i zamieszkiwała wraz z matką biologiczną w tym mieście. Do Szkoły Podstawowej w K. zaczęła uczęszczać dopiero od 10 października 2018 r. Małoletnia przed wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego w C. o umieszczeniu po raz pierwszy w pieczy zastępczej (postanowienie Sądu Rejonowego w C., Wydział V Rodzinny i Nieletnich z 6 listopada 2018 r. sygn. akt [...]) znajdowała się pod opieką matki biologicznej. Matce biologicznej przysługiwała wówczas nieograniczona władza rodzicielska nad dzieckiem. Pobyt dziecka u babki B.G. przed wydaniem przez Sąd orzeczenia o umieszczeniu małoletniej w pieczy zastępczej (na czas trwania postępowania) nie ma znaczenia i nie rozstrzyga o prawnym miejscu zamieszkania dziecka Prezydent Miasta B. w piśmie z 17 czerwca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu wniósł o wskazanie Powiatu C. jako powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej umieszczonej w rodzinnej pieczy zastępczej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie można ustalić miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, a zatem właściwość powiatu należy ustalić na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Organ podał, że nie jest mu znane ostatnie miejsce zameldowania małoletniej na pobyt stały (wniosek został doręczony bez załączników), jednak miejscem tym nie jest Miasto B., gdyż małoletnia ani jej matka nigdy nie były tam zameldowane na pobyt stały. Powiat C., na którym w tym zakresie spoczywa ciężar ustalenia powiatu właściwego do zawarcia z nim porozumienia, nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia jakie było miejsce zamieszkania matki małoletniej na początku listopada 2018 r. i oparł się jedynie na oświadczeniu złożonym przez rodzinę zastępczą, nie skierował korespondencji pod adres, pod którym miała zamieszkiwać matka dziecka, nie wystąpił też do Centrum Personalizacji Dokumentów celem ustalenia jej miejsca zameldowania. Rodzina zastępcza wskazała ulicę, która nie istnieje. Prezydent Miasta B. wskazał, że wysłał wezwanie do złożenia oświadczenia o miejscu zamieszkania na adres o podobnej nazwie ulicy, jednak przesyłka pozostała bez odpowiedzi. Ani matka (P.L.) ani córka (B.G.) nigdy nie były pod tym adresem zameldowane czasowo. Zdaniem organu z faktu, że małoletnia uczęszczała w roku szkolnym 2017/2018 do szkoły w B. i była tam zameldowana czasowo do 30 czerwca 2017 r., zaś jej matka - do 31 sierpnia 2018 r., nie można wnioskować, że B. było miejscem zamieszkania matki (a tym samym córki) na początku listopada 2018 r. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia sądu opiekuńczego z dnia 6 listopada 2018 r. matka dziewczynki P.L. sama złożyła w sądzie wniosek o pozbawienie jej władzy rodzicielskiej. Na dzień 6 listopada 2018 r. babcia (rodzic zastępczy) i wnuczka mieszkały ze sobą od kilku miesięcy. Nie ulga zatem wątpliwości, że matka porzuciła małoletnią. Równocześnie nie ma żadnych dowodów na to, że matka dziewczynki miała swoje centrum życiowe na terenie B. po 31 sierpnia 2018 r. Organ wskazał, że ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie precyzuje co dokładnie oznacza miejsce zamieszkania przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy, to jednak wydaje się, że chodzi o miejsce zamieszkania bezpośrednio przed tym zdarzeniem, tj. wydaniem postanowienia sądu, a nie miejsce zamieszkania sprzed kilku miesięcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", powstaje w związku z odmienną oceną zakresu, określonej w przepisach prawa, kompetencji organów administracji publicznej. Sporem takim jest sytuacja prawna, w której między organami zachodzi rozbieżność poglądów, co do właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamości strony), przedmiotowym (tożsamości żądania) i przy stosowaniu tej samej podstawy prawnej. Chodzi tu przy tym nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie należącą do jego właściwości indywidualną sprawę administracyjną rozstrzyganą przez taki organ w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Musi więc istnieć materialnoprawna podstawa do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Wprawdzie art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111) nie odnosi się wprost do organu właściwego do rozstrzygania sprawy administracyjnej, lecz jest trybem rozstrzygania, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka, to należy przyjąć, że ciężar ten spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą tego obowiązku realizowanego przez czynność techniczną - wypłaty (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OW 151/17). Ponadto, zgodnie z art. 191 ust. 16 cyt. ustawy w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków za pobyt dziecka w pieczy zastępczej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 tego przepisu - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. Na mocy art. 4 P.p.s.a. do rozstrzygania sporów o właściwość powołane są sądy administracyjne. Do rozstrzygania sporów o właściwość kompetentny jest Naczelny Sąd Administracyjny, który rozstrzyga je postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 zd. trzecie P.p.s.a.). Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 12 lit. a i lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych - Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 180 pkt 13 lit. a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, do zadań własnych powiatu należy finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, placówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu. Stosownie do art. 191 ust. 1-4 ustawy ustalana jest właściwość powiatów zobowiązanych w ww. sprawach. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Istotą sporu o właściwość jest więc sytuacja, w której dochodzi do rozbieżności poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu powinien wskazywać przyczynę powstałego sporu i powody, dla których organ wnioskujący nie zgadza się z uznaniem swojej właściwości. Co do zasady przekazanie organowi sprawy w trybie art. 65 § 1 K.p.a. przez inny organ jest podstawą do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, albowiem w inny sposób organ, któremu sprawę przekazano, nie może zakwestionować swojej właściwości w sprawie. W przedstawionej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sprawie Powiat, na terenie którego umieszczono dziecko w pieczy zastępczej poinformował o tym fakcie Miasto B. stosownie do art. 191 ust. 13a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pismo Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. z 12 grudnia 2018 r. nr [...]), co mogło umożliwić powiatowi zobowiązanemu zakwestionowanie swojej właściwości i zaistnienie sporu o właściwość między powiatami. W niniejszej sprawie istotne jest jednakże to, że przed ustaleniem powiatu, który faktycznie zobowiązany był do ponoszenia kosztów związanych z opieką i wychowaniem dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, Powiat C. poniósł wydatki związane z opieką i wychowaniem dziecka, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy, jak wynika z akt administracyjnych, wstępnie uznając, że dziecko pochodzi z terenu Powiatu C.. Decyzjami Starosty C. z 13 grudnia 2018 r. nr [...] i nr [...] przyznano B.G. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka B.G. umieszczonej na czas trwania postępowania w pieczy zastępczej od 6 listopada 2018 r. do 30 listopada 2018 r. i od 1 grudnia 2018 r. oraz przyznano dodatek wychowawczy na dziecko B.E.G., umieszczoną na czas trwania postępowania w pieczy zastępczej od 6 listopada 2018 r. do 30 listopada 2018 r. w wysokości 416 zł 75 gr., od 1 grudnia 2018 r. do 5 listopada 2019 r. w wysokości 500 zł miesięcznie. Przyznane zostało także na dziecko B.E.G. świadczenie "Dobry Start" w wysokości 300 zł (pismo z 13 grudnia 2018 r. nr [...]). Nie sposób w tej sytuacji uznać, aby powstał spór o ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej B.E.G. za wnioskowany okres od 6 listopada 2018 r. do 22 marca 2019 r., skoro wydatki te w rzeczywistości zostały już poniesione przez Powiat C., który uznał wówczas, że jest Powiatem zobowiązanym do ich poniesienia. Podzielić należy poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w sprawach o sygn. akt I OW 162/16 z 8 listopada 2016 r. oraz o sygn. akt I OW 139/07 z 11 marca 2008 r. w których Sąd ten przyjął, że jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia jest przy tym, czy uznanie swej właściwości było prawidłowe. W rozpoznawanej sprawie również bez znaczenia jest fakt uchylenia decyzji z 13 grudnia 2018 r. w związku ze zmianą miejsca zamieszkania B.G. z wnuczką - decyzjami Starosty C. z 4 kwietnia 2019 r. nr [...] i nr [...], gdyż decyzje uchylające mogą wywoływać skutki prawne dopiero na przyszłość. W myśl art. 191 ust. 5 ustawy powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Przepisów art. 191 ust. 1-5 ustawy nie stosuje się w przypadku dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowania rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, na podstawie art. 58 ust. 1 lub art. 103 ust. 2 oraz dzieci pozostawionych bezpośrednio po urodzeniu lub dzieci, których tożsamość rodziców jest nieznana (art. 191 ust. 8 pkt 1 i pkt 2 ustawy). Zgodnie z art. 191 ust. 12 ustawy wydatki w takiej sytuacji ponosi powiat, o którym mowa w ust. 1-4 albo powiat, który otrzymuje zwrot wydatków na utrzymanie dziecka. We wskazanych, nagłych przypadkach ustawodawca określił w ustawie zasady ustalania powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej typu interwencyjnego, bez konieczności zawierania porozumienia, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 ustawy. Nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie ocena, czy umieszczenie w trybie zarządzenia tymczasowego w pieczy zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z 6 listopada 2018 r. sygn. akt: V Nsm 1518/18 w przedmiocie umieszczenia małoletniej B.G. w rodzinie zastępczej, może być podstawą do odzyskania wydatkowanych kwot, a to w istocie stanowi kwestię sporną między Powiatami. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 15 § 2 w związku z art. 151 i art. 166 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.