I OW 162/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatu O. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem O. a Powiatem A. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich P. K. i R. S. umieszczonych w pieczy zastępczej postanawia: oddalić wniosek. Wnioskiem z 22 lipca 2016 r. Starosta O., działając w imieniu Powiatu O., wystąpił na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej k.p.a. oraz art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Powiatem O. a Powiatem A. w sprawie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej – P.K. i R.S. - poprzez wskazanie Powiatu A. jako organu właściwego do ponoszenia tych wydatków. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w dniu 22 października 2013 r. Sąd Rejonowy w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich wydał w sprawie [...] postanowienie dotyczące zabezpieczenia dobra małoletniego R.S., urodzonego dnia [...] lutego 2002 r. w [...], syna [...], poprzez umieszczenie go w rodzinie zastępczej w osobach [...] do czasu prawomocnego zakończenia przedmiotowego postępowania. Tego samego dnia ten sam Sąd wydał postanowienie w sprawie [...], dotyczące zabezpieczenia dobra małoletniego [...] urodzonego dnia [...] sierpnia 2012 r. w [...], syna [...], poprzez umieszczenie go w rodzinie zastępczej w osobach [...] do czasu prawomocnego zakończenia przedmiotowego postępowania. Postanowienia te Sąd wydał po śmierci matki dzieci – [...], która zmarła [...] lipca 2013 r.. Do chwili śmierci matka dzieci miała miejsce zamieszkania pod adresem [...]. Wraz z nią zamieszkiwały też dzieci. Matka dzieci przed śmiercią wskazała swą siostrę [...] wraz z jej mężem jako osoby, które miałyby się podjąć opieki nad jej dziećmi w sytuacji pogorszenia się jej stanu zdrowia lub śmierci. W dniu 5 listopada 2013 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w O. wydało decyzje nr [...],[...],[...] oraz [...] w sprawie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dzieci w rodzinie zastępczej. Jednocześnie wystąpiło do Powiatowego Centrum Pomocy Rodziny w A. z wnioskiem o podpisanie porozumienia w sprawie przyjęcia dzieci oraz warunków ich pobytu i wysokości wydatków na opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej, motywując go obowiązkiem wynikającym z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 z późn. zm.), czyli obowiązkiem powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka. Powiatowe Centrum Pomocy Rodziny w A. odmówiło podpisania przedmiotowego porozumienia, powołując się na złożone przez matkę dzieci - [...] oświadczenie, z którego miałoby wynikać, że jej miejscem zamieszkania wraz z dziećmi od dnia 27 maja 2013 r. jest miejscowość [...] u jej siostry [...]. W przekonaniu wnioskodawcy nie można tego argumentu przyjąć za przesłankę przemawiającą za brakiem obowiązku Powiatu A. w ponoszeniu wydatków na opiekę i wychowanie dzieci z uwagi na okoliczność, że wskazanie przez matkę miejsca zamieszkania jej dzieci w sytuacji zagrożenia zdrowia lub życia matki nie przesądza o miejscu zamieszkania dzieci w świetle przepisów Kodeksu cywilnego (art. 25 i art. 26 Kodeksu cywilnego). Z akt sprawy wynika, że wyjazd [...] wraz z dziećmi do siostry [...] w maju 2013 r. związany był wyłącznie z jej stanem zdrowia, leczeniem i potrzebą zorganizowania w tym czasie opieki nad dziećmi. Pani [...] nie wymeldowała siebie ani dzieci z pobytu stałego z miejsca zamieszkania tj. [...], jak również nie zabrała swoich rzeczy, gdyż zakładała powrót do [...] po zakończeniu leczenia. Wnioskodawca stanął na stanowisku, że złożenie przez matkę przedmiotowego oświadczenia nie ma znaczenia dla istoty sprawy i nie powoduje braku zobowiązania Powiatu A. do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej. W tej sytuacji powstał między organami spór, który ma charakter negatywny ze względu na to, że żaden z nich nie uznaje się za właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej. Jednakże biorąc wskazane wyżej okoliczności pod uwagę organem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej jest Powiat A. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OW 130/14 odrzucił poprzedni wniosek Starosty O. o rozpoznaje sporu o właściwość z uwagi na okoliczność, że porozumienie między powiatami w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie ma charakter umowy cywilnoprawnej, Wnioskodawca wskazał, że powyższa sytuacja uległa zmianie, ponieważ z dniem 19 września 2014 r. ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej została zmieniona ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1188). Do art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. dodano przepis ust. 16 (art. 1 pkt 82 lit. d ustawy zmieniającej), zgodnie z którym, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1 (m.in. wydatków na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej), stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z uwagi na to, że w ustawie zmieniającej w omawianej kwestii brak jest przepisów przejściowych, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, od chwili wejścia w życie nowych norm (od dnia 19 września 2014 r.) należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów (Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I OW 127/15) W odpowiedzi Powiat A. wniósł o wskazanie Powiatu O. jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie oraz zasądzenie od Powiatu O. na rzecz Powiatu A. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że U.K. wraz z dziećmi przebywała do 26 maja 2013 r. w C. Ze względu na stan zdrowia i konieczność podjęcia leczenia w okresie od 19 lutego 2013 r. do 26 maja 2013 r. opiekę nad małoletnim P.K. powierzyła [...] zam. w C., a nad małoletnim R.S. swoim pełnoletnim dzieciom [...]. W dniu 27 maja 2013 r. złożyła w MOPS w C. oświadczenie, że w dniu 27 maja 2013 r. wyjeżdża wraz z dziećmi do siostry i zamieszka u niej w miejscowości [...], oraz że w przypadku pogorszenia jej zdrowia lub śmierci opiekę nad dziećmi powierza siostrze [...]. U.K. prosiła również MOPS w C. o przesyłanie jej świadczeń rodzinnych na dzieci na konto siostry. Z pisma MOPS w C. z dnia 3 kwietnia 2014 r. wynika, że świadczenie przysługujące [...] na dzieci za maj 2013 r. zostało przesłane na konto jej siostry. Złożyła także przed notariuszem w O. dnia 3 czerwca 2013 r. oświadczenie, że w przypadku pogorszenia jej stanu zdrowia lub śmierci całą opiekę nad dziećmi powierza swojej siostrze [...] i jej mężowi zamieszkałym w [...]. U.K. zmarła 17 lipca 2013 r. w [...]. Skoro małoletnie dzieci wraz z matką od 27 maja 2013 r. zamieszkiwały w miejscowości [...] u swojej ciotki [...], na terenie powiatu O., należy stwierdzić, że miejscem zamieszkania małoletnich przed umieszczeniem ich w rodzinie zastępczej była miejscowość [...], powiat O., a więc miejsce zamieszkania ich matki, której jako opiekunowi w tamtym czasie, do chwili jej śmierci, przysługiwała władza rodzicielska wobec małoletnich. Po śmierci matki, aż do dnia wydania przez Sąd Rejonowy w [...] postanowienia o umieszczeniu dzieci w rodzinie zastępczej przebywały one w miejscowości [...], o czym świadczy fakt, że [...], ciotka małoletnich, podjęła działania w celu przeniesienia małoletniego R.S. ze Szkoły Podstawowej nr [...] w C. do Szkoły Podstawowej nr [...] w O. Ponadto Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z 22 października 2013 r. usankcjonował opiekę i miejsce pobytu R.S. i P.K., powierzając ją [...]. W świetle powyższego nie sposób zgodzić się z Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w O., że miejscem zamieszkania dzieci przed umieszczeniem ich w rodzinie zastępczej był C., gdzie matka małoletnich była zameldowana. U.K. nie zamierzała wracać do C. i dlatego prosiła by świadczenia rodzinne przesyłać jej na konto siostry, a po dopełnieniu wszystkich formalności pobierałaby ten zasiłek w gminie [...]. W związku ze śmiercią U.K. dnia 17 lipca 2013 r., dzieci pozostały nadal u siostry. Postanowieniami Sądu Rejonowego w [...] z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt [...] i [...][...] zostali ustanowieni rodziną zastępczą dla małoletnich P.K. i R.S. Mimo przedstawienia argumentów i dowodów potwierdzających, że Powiat A. nie jest zobowiązany do pokrycia wydatków na opiekę nad małoletnimi, strony nie doszły do porozumienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór należy więc rozumieć taką sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny), albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostających w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia, oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. W niniejszej sprawie kluczowy jest art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Wskazuje on w ust. 1, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka; 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Ustęp drugi tego przepisu stanowi, że jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Wreszcie ustęp 3 określa, że jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W myśl art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Art. 26 § 1 k.c. stanowi, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Art. 26 § 2 k.c. wskazuje, że jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że porozumienie w sprawie kosztów pieczy zastępczej ponoszonych na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. nie jest załatwiane w postępowaniu administracyjnym, a ma charakter umowy cywilnoprawnej. Jednakże zasadnie wnioskodawca wskazał, że z dniem 19 września 2014 r. ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. została zmieniona ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1188). Mocą tej zmiany do art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. dodano przepis ust. 16 (art. 1 pkt 82 lit. d ustawy zmieniającej), zgodnie z którym, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1 (m.in. wydatków na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej), stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z uwagi na to, że w ustawie zmieniającej w omawianej kwestii brak jest przepisów przejściowych, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, od chwili wejścia w życie nowych norm (od dnia 19 września 2014 r.) należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 marca 2015 r. sygn. akt I OW 207/14 i 12 maja 2015 r. sygn. akt I OW 27/15). W chwili obecnej brak zatem przeszkód do rozpoznania sporu o właściwość, które legły u podstaw odrzucenia przez NSA postanowieniem z dnia 31 lipca 2014 r., w sprawie o sygn. akt I OW 130/14 poprzedniego wniosku Powiatu O. z dnia 14 lipca 2014 r. Jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy stwierdzać, że brak w istocie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem O. i Powiatem A. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OW 139/07, w którym Sąd ten przyjął, że jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia jest przy tym, czy uznanie swej właściwości było prawidłowe. Powyższa sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Z akt sprawy wynika, że w dniu 5 listopada 2013 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w O. wydało decyzje nr [...], przyznającą rodzinie zastępczej niezawodowej w osobach [...] świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka R.S. począwszy od dnia 22 października do dnia opuszczenia rodziny zastępczej. Powyższa decyzja została przez ten sam organ uchylona w dniu 30 maja 2014 r., z powodu opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej. Podobne w przypadku P.K., co do którego zapadły decyzję z 3 września 2014 r. ([...]) i 2 kwietnia 2015 r. ([...]) przyznające rodzinie zastępczej niezawodowej w osobach [...] świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Wydając powyższe decyzję, Powiat O. uznał się za właściwy w sprawie, a to z kolei przesądza, że nie mamy do czynienia z zaistnieniem sporu o właściwość organu. Z akt sprawy wynika także, że pismem z dnia 1 lutego 2016 r. Powiat O. wystąpił do Starosty Powiatu A. z przedsądowym wezwaniem do zapłaty kwoty 4645,16 zł z tytułu wydatków poniesionych na opiekę i wychowanie dzieci R.S. i P.K. z tytułu opłat za pobyt w rodzinie zastępczej u [...]. Rozpoznawany wniosek był zatem złożony w sytuacji, gdy Powiat O. rozpoznał sprawę, decyzje zostały wykonane, a aktualny pozostał jedynie spór sądowy o odzyskanie wydatkowanych kwot. Należy także zwrócić uwagę na okoliczność, że sprawa świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania R.S. w rodzinie zastępczej nie jest już aktualna wobec oświadczenia [...] z 30 maja 2014 r., że R.S. opuścił tę rodzinę i zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] powrócił pod opiekę ojca biologicznego B.S. Fakt ten stał się powodem uchylenia w dniu 30 maja 2014 r. przez Powiat O. decyzji o przyznaniu tego świadczenia z dnia 5 maja 2013 r., nr [...]. Powyższe okoliczności wskazują, że wniosek Starosta O. z 22 lipca 2016 r., działającego w imieniu Powiatu O., o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Powiatem O. a Powiatem A. w sprawie określenia organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej - P.K. i R.S. jest niezasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i 64 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.