I OW 207/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Starostą Powiatu L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia wskazać Starostę Powiatu L. jako organ właściwy w sprawie. Prezydent Miasta S. wnioskiem z dnia 28 października 2014 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Powiatu L. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie R.P., umieszczonego w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku podał, że R.P., urodzony w dniu [...] 1996 r. w L., został umieszczony w pieczy zastępczej po raz pierwszy na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 1999 r. sygn. akt [...] i skierowany do Domu Małego Dziecka [...]. Następnie przebywał w Domu Dziecka Nr [...], a później, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. sygn. akt [...], w rodzinie zastępczej małżonków E. i A. K. Ostatecznie Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] września 2002 r. sygn. akt [...] orzekł o rozwiązaniu w/w rodziny zastępczej i umieszczeniu małoletniego R.P. w rodzinie zastępczej ustanowionej w osobie jego siostry – E.P. Od dnia [...] października 2012 r. R.P. mieszka wraz z siostrą w S. Prezydent Miasta S. decyzjami z dnia [...] stycznia 2013 r., z dnia [...] maja 2014 r. oraz z dnia [...] września 2014 r. przyznał E.P. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania R.P. w rodzinie zastępczej za okres od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] lutego 2015 r., zaś decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. przyznał świadczenie na pokrycie wydatków związanych z potrzebami dziecka przyjętego do rodziny zastępczej. Miejscem zamieszkania R.P. przed umieszczeniem w pierwszej formie pieczy zastępczej była Gmina [...], Powiat L., gdzie mieszkał wraz z rodzicami. Z zebranej w sprawie dokumentacji nie wynika, aby kiedykolwiek powrócił do rodziny biologicznej. W ocenie Prezydenta Miasta S. powyższe fakty świadczą o tym, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie R.P., umieszczonego w rodzinie zastępczej, jest Powiat L. Wskazał, że zgodnie z art. 238 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.), w przypadku, gdy dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisów art. 176 pkt 5 oraz art. 191 ust. 9-11 i 14 nie stosuje się. Przepis ten nie wyłącza stosowania art. 191 ust. 5 cyt. ustawy, który stanowi, że powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Stosownie do treści tego przepisu Powiat L. jest zobowiązany do zawarcia porozumienia z Gminą S., Miastem na prawach powiatu, dotyczącego zwrotu przez Powiat L. wydatków na opiekę i wychowanie R.P., umieszczonego w rodzinie zastępczej, funkcjonującej na terenie Miasta S. Z uwagi na to, że Powiat L. nie uznaje swojej właściwości w sprawie ponoszenia w/w wydatków, złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stało się konieczne. Starosta Powiatu L. w odpowiedzi na wniosek wniósł o odrzucenie wniosku, ewentualnie o wskazanie Miasta S., jako powiatu właściwego do ponoszenia wydatków dla R.P., umieszczonego w rodzinie zastępczej. Podał, że z przepisu art. 238 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że w przypadku, gdy dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, do ustalania właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania pobytu dziecka w pieczy zastępczej stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r. Zauważył, że wprawdzie w niniejszej sprawie zastosowanie w/w przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zostało wyłączone, to jednak zastosowanie znajduje przepis art. 191 ust. 16 tej ustawy, który stanowi, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazał, że przepisy właściwej w tej sprawie ustawy o pomocy społecznej nie zawierają przepisu odpowiadającego treścią cytowanemu powyżej przepisowi art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Odnosząc się do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdził, że porozumienie między powiatami w sprawie umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (rodzina zastępcza lub placówka opiekuńczo-wychowawcza) nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji, ma bowiem charakter sprawy cywilnoprawnej. Zdaniem Starosty Powiatu L. rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu nie leży zatem w kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem w przypadku, gdy sprawa pokrywania wydatków na utrzymanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej jest załatwiana w formie porozumienia (umowy) między powiatami, to spory pomiędzy starostami powstałe na gruncie art. 86 ust. 3 i 4 oraz art. 86a ustawy o pomocy społecznej nie są sporami o właściwość ani sporami kompetencyjnymi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt I OW 52/10; z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt I OW 98/2011; z dnia 10 sierpnia 2011r., sygn. akt I OW 82/11; z dnia 18 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 181/09; z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt I OW 88/12 oraz z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OW 3/12). Ponadto Starosta Powiatu L. podał, że sprawa o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta S. o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość, poprzez wskazanie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie R.P. umieszczonego w rodzinie zastępczej, była już przedmiotem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 28 maja 2014 r. odrzucił wniosek (sygn. akt I OW 18/14). Jednocześnie stwierdził, że Starosta Powiatu L. nie posiada legitymacji do występowania w przedmiotowym sporze, gdyż legitymowanym do występowania w sporze o właściwość jest Miasto S. oraz Powiat L., a nie Prezydent Miasta S. i Starosta Powiatu L. Powyższe wynika z podstawy prawnej, z której wnioskodawca wywodzi swoje żądanie, tj. przepis art. 86 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w którym mowa jest o porozumieniu zawieranym pomiędzy powiatem prowadzącym rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przyjętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Z powyższego jednoznacznie wynika, że do występowania w niniejszej sprawie legitymowane są powiaty, tj. jednostki samorządu terytorialnego, a nie prezydent i starosta, jako organy tych osób prawnych. Powyższe wpływa na odmienny sposób reprezentacji, albowiem stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Odnosząc się do przesłanek materialnych, leżących u podstaw rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku o właściwość, Starosta Powiatu L. wskazał, że R.P. został po raz pierwszy umieszczony w pieczy zastępczej przed wejściem w życie zarówno ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, jak również ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i w czasie obowiązywania tej regulacji nie powrócił do rodziny biologicznej. Stan faktyczny sprawy reguluje zatem przepis art. 238 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W tej sprawie stosuje się zatem przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy o pomocy społecznej. Kwestię wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na terenie innego powiatu oraz związanego z tym faktem obowiązku zawarcia porozumienia w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków regulują przepisy art. 86 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r. (tzw. przepisy dotychczasowe). W przedmiotowej sprawie stosowanie tych przepisów zostało jednak wyłączone treścią przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r., który stanowi, że przepisów art. 86 ust. 3 i 4 nie stosuje się do dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych przed dniem 1 stycznia 2004 r. Decyzje o odpłatności rodziców za pobyt tych dzieci w rodzinach zastępczych wydaje starosta powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej. Powyższe w sposób jednoznaczny wskazuje, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zawarcia porozumienia. W ocenie Starosty Powiatu L., skoro R.P. został umieszczony w rodzinie zastępczej po raz pierwszy przed 2004 r. i do chwili obecnej nie wrócił do rodziny biologicznej, to organem właściwym do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem go w rodzinie zastępczej jest powiat miejsca zamieszkania rodziny zastępczej, a więc Miasto S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Starostą Powiatu L., albowiem oba w/w organy uznają się za niewłaściwe miejscowo w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie R.P., umieszczonego w rodzinie zastępczej. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, albowiem organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, ale również dlatego, że z art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1 (m.in. wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej), stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom Starosty Powiatu L., przytoczony przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Wszedł on w życie z dniem 19 września 2014 r. na mocy art. 1 pkt 82d ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1188). Z uwagi na to, że w ustawie zmieniającej w omawianej kwestii brak jest przepisów przejściowych, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów. W niniejszej sprawie dla dopuszczalności wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość bez znaczenia pozostaje okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 maja 2014 r. r. sygn. akt I OW 18/14 wniosek Prezydenta Miasta S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Powiatu L. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie R.P., umieszczonego w rodzinie zastępczej, odrzucił, gdyż w przypadku odrzucenia wniosku nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). Przede wszystkim jednak ówczesne rozstrzygnięcie tej sprawy nastąpiło w odmiennym stanie prawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na wniosek, stronami są Prezydent Miasta S. i Starosta Powiatu L. Z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a nie między jednostkami samorządu terytorialnego. Odnosząc się do merytorycznej oceny wniosku podać należy, iż zgodnie z art. 238 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w przypadku gdy dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, do ustalania właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania pobytu dziecka w pieczy zastępczej stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisami tymi są przepisy ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie art. 86 ust. 3 i 4 oraz art. 86a tej ustawy. Zgodnie z art. 86 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na terenie innego powiatu, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej ponosi wydatki na jego utrzymanie w łącznej kwocie świadczeń przysługujących danej rodzinie zastępczej. Powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo-wychowawczą lub rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko oraz powiat na terenie którego funkcjonuje całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przyjętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 2 lub 3. Stosownie do art. 86a cyt. ustawy o pomocy społecznej, powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na dziecko jest powiat miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej nad dzieckiem. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków na to dziecko jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej lub całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej. Z kolei art. 154 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowił, że przepisów art. 86 ust. 3 i 4 nie stosuje się do dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych przed dniem 1 stycznia 2004 r. Decyzje o odpłatności rodziców za pobyt tych dzieci w rodzinach zastępczych wydaje starosta powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej. Zauważyć należy, iż przepisy art. 86 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 86a ustawy o pomocy społecznej zostały uchylone przez art. 218 pkt 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887) z dniem 1 stycznia 2012 r. Natomiast przepis art. 154 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej został uchylony z dniem 8 czerwca 2012 r. na mocy art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 579). Oznacza to, że w niniejszej sprawie przepisy te nie mogły być stosowane. W związku z powyższym wskazać należy, iż stosownie do art. 238 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w przypadku gdy dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisów art. 176 pkt 5 oraz art. 191 ust. 9-11 i 14 nie stosuje się. A contrario zatem – do sytuacji, w której dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej przed dniem 1 stycznia 2012 r. zastosowanie w sprawie znajduje art. 191 ust. 5 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 191 ust. 5 cyt. ustawy, powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Z art. 191 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wynika, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Wskazać należy, iż przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 126/13, publ. www.cbois.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że R.P. został umieszczony po raz pierwszy w pieczy zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 1999 r. sygn. akt [...]. Miejscem jego zamieszkania przed umieszczeniem w pierwszej formie pieczy zastępczej była Gmina [...], Powiat L. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 5 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 1 oraz art. 191 pkt 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, organem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie R.P., umieszczonego w rodzinie zastępczej, jest Starosta Powiatu L. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.