II OSK 570/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 591/19 w sprawie ze sprzeciwu M. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 591/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił sprzeciw M. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2019 r. którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję Wójta Gminy Kołczygłowy z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji oraz przeróbce piasku ze żwirem ze złoża "[...]" położonego w granicach działki nr [...] - obręb [...], gmina K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. L. zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niezasadne uznanie, że w sprawie mamy do czynienia ze zmianą przeznaczenia terenu i użytkowania działki powodującą, iż opinię w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko winienie wyrazić właściwy organ inspekcji sanitarnej. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji miał obowiązek zgodnie z art. 64e p.p.s.a. ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – sądy administracyjne przyjmują w orzecznictwie, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70). Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uprawnione jest więc stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Gdyby zakres orzekania miałby jednak dotyczyć przepisów prawa materialnego, determinujących rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego, oznaczałoby to kontynuowanie rozwiązań prawnych istniejących w dotychczasowym stanie prawnym, który został przez ustawodawcę w sposób istotny zmieniony. Tymczasem szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów niezasadny okazał się zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów prawa materialnego, powołanych w podstawie kasacyjnej. Należy podkreślić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną wykazał zaistnienia przesłanek unormowanych w art. 138 § 2 k.p.a. Mianowicie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji oraz przerobie piasku ze żwirem ze złoża położonego w granicach działki nr [...] powinna być poprzedzona uzyskaniem opinii właściwego organu inspekcji sanitarnej, zgodnie z przepisami art. 64 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa z 3 października 2008 r.). Organ odwoławczy przyjął bowiem, że zmiana sposobu użytkowania terenu rolniczego na cele związane z wydobywaniem kruszywa jest zmianą, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), przez co wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie Kolegium wskazało, że z przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze nie wynika, aby koncesja udzielona w trybie rozdziału 1 Działu III zastępowała decyzję lokalizacyjną bądź decyzję o pozwoleniu na budowę. Z treści art. 21 ust. 5 tej ustawy wynika, że koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni, nie jest natomiast zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu. Kierując się wymienionymi wyżej przepisami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło obowiązek uzyskania w niniejszej sprawie opinii organu inspekcji sanitarnej w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei Sąd Wojewódzki po analizie stanu prawnego sprawy zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, co do wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), a tym samym obowiązku zasięgnięcia opinii przewidzianej w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. Sąd Wojewódzki weryfikując zaskarżoną decyzję wskazał prawidłowo, że Kolegium nie miało możliwości uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego braku postępowania dowodowego w postaci uzyskania opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego co do potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że zastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania determinowało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Podkreślić należy, że kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd Wojewódzki nie miał obowiązku weryfikowania przyjętej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceny w zakresie wykładni i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. Obowiązkiem Sądu było bowiem sprawdzenie, czy z przywołanych przez Kolegium przepisów prawa materialnego wynikały uwarunkowania skutkujące potrzebą uzyskania opinii organu inspekcji sanitarnej, a w konsekwencji uchylenia decyzji organu pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia sprawy. Z przyczyn podanych na wstępie rozpoznanie sprawy przez Sąd Wojewódzki powinno być ograniczone do zbadania przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 k.p.a.), i w tym tylko zakresie ocena Sądu jest wiążąca. Zaznaczyć trzeba, że w sprawie występują podmioty o sprzecznych interesach, a zatem Sąd Wojewódzki nie mógł objąć oceną merytoryczną zagadnień spornych dotyczących praw i obowiązków stron, łączących się z przedmiotowym przedsięwzięciem inwestycyjnym. Taki zawężony zakres kontroli sądowej podyktowany został omówionymi wyżej względami proceduralnymi, a głównie tym, że wobec treści art. 64b§ 3 p.p.s.a. w postępowaniu sądowym nie brały udziału podmioty, których odwołania zostały uwzględnione przez organ odwoławczy. Wobec powyższego kwestie materialnoprawne objęte zarzutem kasacyjnym nie mogły być w sposób wiążący ocenione ani przez Sąd Wojewódzki, ani też przez Sąd drugiej instancji, gdyż będą one rozstrzygane w ramach decyzji merytorycznych oraz ich ewentualnej kontroli sądowej. W konsekwencji zaskarżonego wyroku nie mógł skutecznie podważyć zarzut kasacyjny ograniczony do przepisów prawa materialnego, głównie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto należy zauważyć, że mimo zarzutu co do błędnej wykładni wymienionego przepisu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono żadnej argumentacji dotyczącej interpretacji art. 59 ust. 1 u.p.z.p., lecz ograniczono się do skrótowego zanegowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a.