II SA/Rz 975/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany terminu dostarczenia dokumentów -skargę oddala- II SA/Rz 975/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi T.J. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] czerwca 2019 r. nr [...] dotyczące zmiany terminu dostarczenia dokumentów. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, [...] lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego o funkcji handlowej wykonanego w konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych: część zamknięta 1,74 x 2,78 m oraz część otwarta (wiata) 2,20 x 1,74 m usytuowanego na działce nr 203 w miejscowości S., stanowiącej własność Gminy [...]. PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: u.P.b.) postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (sprostowanym postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...]) wstrzymał T.J. roboty budowlane przy budowie objętego postępowaniem obiektu i równocześnie ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy (poprzez trwałe zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób postronnych) oraz nałożył obowiązek przedstawienia do [...] stycznia 2019 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego), a także dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 u.P.b., tj.: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - decyzji bądź umowy zarządcy drogi o możliwości zajęcia pasa drogowego. W wyniku rozpatrzenia zażaleń T.J. i Gminy [...], WINB postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] sierpnia 2018 r.; skarga T.J. na postanowienie WINB została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 marca 2019 r. II SA/Rz 1323/18 (od tego wyroku T.J. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego). Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] stycznia 2019 r. w zakresie terminu przedstawienia dokumentacji z uwagi na toczące się postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, PINB postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] – na podstawie art. 77 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: K.p.a.) - zmienił własne postanowienie z [...] sierpnia 2018 r., ustalając nowy termin wykonania obowiązku do 31 maja 2019 r. W wyniku kolejnego wniosku skarżącego złożonego w PINB 15 maja 2019 r. – uzasadnionego trwającymi postępowaniami w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, organ ten postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 77 § 2 w zw. z art. 123 K.p.a. zmienił własne postanowienie z [...] stycznia 2019 r. dotyczące zmiany terminu dostarczenia dokumentów i ustalił nowy termin wykonania obowiązku do 30 września 2019 r. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Gmina [...] zarzucając naruszenie art. 49b ust. 2 u.P.b., zgodnie z którym postępowanie legalizacyjne jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy m. in. prowadzona budowa nie narusza przepisów (w tym techniczno-budowlanych) w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku braku takiej zgodności postępowanie legalizacyjne jest niedopuszczalne, ponieważ nie może doprowadzić w swoich skutkach do stanu zgodnego z prawem. Prowadzona budowa jest nielegalna w świetle ustawy o drogach publicznych i wnioskodawca nie uzyska zgody skarżącej Gminy jako właściciela terenu, wobec czego zachodzi obowiązek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Organ nie może w sposób bezzasadny przedłużać terminu dostarczenia dokumentów. Być może z formalnego punktu widzenia niezakończone postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie drogi publicznej i wydania decyzji o warunkach zabudowy uzasadniają stanowisko organu w sprawie przesunięcia terminu przedłożenia dokumentów, ale niewątpliwie nie pozostają w zgodzie z podstawową ideą postępowania legalizacyjnego (tj. doprowadzenia do zgodności z prawem), skoro Gmina [...] jako właściciel terenu zajmuje jednoznaczne stanowisko, że zgody nie udzieli. W tej sytuacji przedłużanie terminu na doręczenie dokumentów nie stanowi stosowania prawa. Po rozpatrzeniu zażalenia WINB - działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. – wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. uchylił w całości postanowienie PINB z [...] maja 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 77 § 2 K.p.a., organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Postanowieniem dowodowym wydanym w prowadzonym postępowaniu jest wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 u.P.b. postanowienie PINB z [...] sierpnia 2018 r. (sprostowane postanowieniem z 19 września 2018 r.), wstrzymujące roboty budowlane, ustalające wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakładające obowiązek przedstawienia w określonym terminie wymaganych dokumentów. Postanowieniem dowodowym nie jest natomiast postanowienie PINB z [...] stycznia 2019 r., wydane na podstawie art. 77 § 2 K.p.a., którym organ ten zmienił własne postanowienie z [...] sierpnia 2018 r. poprzez ustalenie nowego terminu wykonania obowiązku do 31 maja 2019 r. Organ I instancji nie mógł zatem wydać w oparciu o ten przepis postanowienia o zmianie postanowienia zmieniającego z [...] stycznia 2019 r. Art. 77 § 2 K.p.a. nie precyzuje formy, w jakiej należy zmienić postanowienie dowodowe, ani też nie wypowiada się co do możliwości złożenia środka zaskarżenia. Postanowienie, którego dotyczy zmiana terminu, jest postanowieniem na które służy zażalenie. Postanowienie PINB zostało wydane z naruszeniem prawa i podlega uchyleniu. W postępowaniu tym organ nie może odnosić się do kwestii merytorycznych w sprawie, której dotyczy postanowienie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T.J. (reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata) zaskarżył w całości postanowienie WINB z [...] czerwca 2019 r., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 124 w zw. z art. 6, art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a. poprzez brak jednoznacznego określenia stron postępowania w treści postanowienia, a przez to uniemożliwienie oceny, czy rozstrzygnięcie jest skierowanie do właściwych podmiotów, a przez to również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności, pogłębiania zaufania do organów administracji oraz informowania, 2) art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 K.p.a. poprzez zawarcie w treści zaskarżonego postanowienia szczątkowego uzasadnienia faktycznego oraz brak uzasadnienia prawnego, a przez to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. praworządności, prawdy obiektywnej, informowania stron i wyjaśniania przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy, 3) art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 15 K.p.a. poprzez niedokonanie pełnej oceny całego materiału dowodowego, a przez to przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów co doprowadziło do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy istniały przesłanki do wydania przez WINB postanowienia rozstrzygającego sprawę, będąc równocześnie naruszeniem zasady praworządności, prawdy obiektywnej, informowania stron, szybkości postępowania oraz dwuinstancyjności. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od WINB na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu jest kasacyjne postanowienie WINB, którym organ ten w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego, uchylił postanowienie PINB z [...] maja 2019 r. o zmianie w zakresie terminu wykonania obowiązków określonych w art. 48 ust. 3 u.P.b. własnego postanowienia z [...] stycznia 2019 r., którym uprzednio organ ten w analogicznym zakresie zmienił swe pierwotne postanowienie z [...] sierpnia 2018 r. Rozpoznając sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte żądną z wad, które w myśl przytoczonych wyżej regulacji obligowałyby Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Na wstępie należy zaznaczyć, że wyznaczany przez organ w trybie art. 48 ust. 3 u.P.b. termin wykonania nałożonych obowiązków ma charakter procesowy. Przepisy u.P.b. nie określają jego długości, pozostawiając tę kwestię w dyspozycji organu. Celem postępowania legalizacyjnego jest umożliwienie inwestorowi zalegalizowania zrealizowanych robót budowlanych. Jeżeli istnieje taka możliwość względem samowolnie wykonanych przez inwestora prac, jednakże z uzasadnionych przyczyn nie może się on wywiązać w zakreślonym terminie z nałożonych obowiązków, organ może ten termin przedłużyć bądź przywrócić. Podejście formalistyczne, w następstwie którego organ byłby zobowiązany do orzeczenia nakazu rozbiórki wobec niewykonania przez inwestora w terminie działań wykazujących zgodność z prawem zrealizowanych robót budowlanych, w sytuacji gdy wykazanie tego faktu jest możliwe, tyle że w późniejszym terminie, kłóciłoby się z systemową funkcją postępowania legalizacyjnego, jaką jest doprowadzenie do zalegalizowania nienaruszających prawa inwestycji budowlanych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2012 r. II OSK 2113/10 - LEX nr 1123114, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 września 2016 r. II SA/Rz 1758/15 – LEX nr 2130438 i z 19 czerwca 2013 r. II SA/Rz 387/13 – LEX nr 1332830). W tym zakresie Sąd podziela stanowisko WINB, że postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 u.P.b. ma charakter dowodowy, a co za tym idzie, może zostać zmienione w trybie art. 77 § 2 K.p.a., zgodnie z którym "organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu". Istnieje zatem także możliwość zastosowania art. 77 § 2 K.p.a. w celu częściowej zmiany postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.P.b., a więc tak jak w rozpoznawanej sprawie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków. Skonstruowana w postanowieniu teza dowodowa może podlegać modyfikacji, podobnie jak pozostałe elementy postanowienia dowodowego. Poddaje się ono reasumpcji w całości bądź części. Postanowieniom dowodowym zasadnie przypisuje się w piśmiennictwie cechę odwołalności, bowiem – jak stanowi przepis art. 77 § 2 – mogą być zmienione, uzupełnione bądź uchylone w każdym czasie w toku postępowania. Dokonanie wskazanych modyfikacji postanowienia dowodowego stanowi obowiązek organu administracji w tych sytuacjach, gdy zachodzi potrzeba dopasowania zakresu gromadzonego materiału dowodowego do zmieniającej się dynamicznie sytuacji procesowej; Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019. Dodatkowo należy wskazać, że skoro postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.P.b., którego elementem jest termin wykonania obowiązków, jest postanowieniem zaskarżalnym, to także postanowienie zmieniające to orzeczenie choćby wyłącznie w zakresie jednego z jego elementów materialnych (a więc np. terminu) jest postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem w administracyjnym toku instancji, a następnie skargą do sądu administracyjnego. W kontekście powyższego w pełni należy się zgodzić z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wydane w oparciu o przepis art. 77 § 2 K.p.a. postanowienie zmieniające postanowienie źródłowe nie może samo zostać następnie zmienione w tym samym trybie. W niniejszej sprawie przymiot postanowienia dowodowego wobec którego dopuszcza się reasumpcję procesową w trybie art. 77 § 2 K.p.a. posiada wyłącznie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.P.b. pierwotne postanowienie nakładające obowiązek oraz określające termin jego realizacji. PINB, opierając się natomiast o art. 77 § 2 K.p.a. wydał 21 maja 2019 r. postanowienie zmieniające postanowienie własne z 18 stycznia 2019 r. (wydane również na podstawie art. 77 § 2 K.p.a.), a zatem zmienił postanowienie zmieniające, co w kontekście powyższych uwag należało uznać za wadliwe. Z tych względów zaskarżone postanowienie WINB należy ocenić jako prawidłowe. Odnosząc się do podniesionych w skardze względem niego zarzutów, to nie zasługują one na uwzględnienie. Niewątpliwie zaskarżone postanowienie WINB w swojej komparycji nie wymienia wszystkich stron postępowania, jednakże zgodnie z adnotacją zamieszczoną w jego końcowej części, odsyła w tym zakresie do stosownego rozdzielnika. To, że nie został on przesłany stronie skarżącej nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na sytuację strony skarżącej, skoro jej samej niewątpliwie postanowienie WINB zostało doręczone. Sąd nie dostrzega także podnoszonych w skardze wadliwości uzasadnienia kwestionowanego postanowienia. Organ wskazał przepisy mające znaczenie w sprawie oraz okoliczności faktyczne do których należało je odnieść. O ile należy przyznać rację stronie skarżącej, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego wydał postanowienie kasacyjne a nie reformatoryjne, to jednak nie stanowiło to na tyle istotnego uchybienia, aby rzutowało ono na konieczność jego eliminacji z obrotu prawnego. Art. 138 § 2 K.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do postanowień (art. 144 K.p.a.), co przekłada się na konieczność uwzględniania różnic w postępowaniach inicjowanych odwołaniem i zażaleniem. Na kanwie niniejszej sprawy Sąd zwraca uwagę, że organ II instancji wydał postanowienie kasacyjne, gdyż organ I instancji zmienił "niewłaściwe" postanowienie. Wydanie przez organ odwoławczy postanowienia zmieniającego względem postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 u.P.b. byłoby więc w istocie orzekaniem w I instancji, co zdaniem Sądu jest niedopuszczalne. Zasadność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji należy także postrzegać przez pryzmat upływu czasu niezbędnego do rozstrzygnięcia zażalenia, co wobec akceptacji przez PINB wniosku skarżącego co do długości okresu przedłużenia faktycznie prowadziło do skrócenia przedłużonego skarżącemu terminu. Zgodzić się należy także z WINB, że przedmiotem analizy w wydanym przez niego postanowieniu nie mogły zostać objęte kwestie merytoryczne, odnoszące się do zasadności wydanego w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 u.P.b. postanowienia PINB z [...] sierpnia 2018 r. Kwestia ta była już przedmiotem kontroli Sądu w postępowaniu o sygn. akt II SA/Rz 1323/18 (wyrok z 20 marca 2019 r.). Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.