III SA/Gl 598/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma w sprawie udzielenia urlopu dodatkowego uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. B. (dalej skarżący, funkcjonariusz) od pisma Komendanta Miejskiego Policji w R. z [...] r. informującego o negatywnym rozpatrzeniu jego raportu w sprawie udzielenia urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia. Jako podstawę prawną działania organ wskazał art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej kpa). Rozstrzygniecie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Raportem z 21 stycznia 2019 r. skarżący wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji o udzielenie mu płatnego urlopu dodatkowego w wymiarze 9 dni z uwagi na pełnienie służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia przejawiających się działaniem pyłów, których dopuszczalne stężenie podczas jej pełnienia było wielokrotnie wyższe niż dopuszczalne, tzw. smog. W związku z powyższym Komendant, decyzją nr [...] z [...] r., na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz.1282, dalej rozporządzenie w sprawie urlopów) powołał komisję do dokonania oceny warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia uprawniających policjantów do uzyskania urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. w R. w warunkach narażenia na działanie pyłów i substancji chemicznych. Komisja sporządziła sprawozdanie, w którym zawarła konkluzję, iż pełnienie służby przez policjantów w 2018 r. na terenie R. w badanym okresie nie uprawnia do udzielenia urlopu dodatkowego na podstawie § 12 ust.1 pkt 2 lit. b i lit. c powyższego rozporządzenia. Powołując się na ocenę Komisji Komendant udzielił skarżącemu, pismem z [...] r., odpowiedzi, że wobec negatywnego stanowiska komisji brak podstaw do przyznania funkcjonariuszom prewencji urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach przekroczonych norm zapylenia, jego raport o udzielenie takiego urlopu rozpatrzono negatywnie. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem funkcjonariusz wniósł odwołanie od powyższego pisma uznając go za decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy przyznania urlopu dodatkowego. Podkreślił, że zwiera ono minimum elementów pozwalających zakwalifikować go jako decyzję Zarzucił organowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i pkt 7 kpa oraz art. 10 § 1 tej ustawy przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postepowaniu, umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz brak właściwego uzasadnienia decyzji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przekazując odwołanie organ stanął na stanowisku, że odmowa przyznania urlopu nie jest decyzją administracyjną, w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne i jego zakończenie nie wymaga wydania rozkazu personalnego, którego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnień z zajęć służbowych. Stąd odwołanie jest bezpodstawne. Badając dopuszczalność odwołania, stosownie do treści art. 134 kpa organ odwoławczy uznał, że w sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, czemu dał wyraz w zaskarżonym postanowieniu z [...] r. Nie zgodził się bowiem z poglądem, że sporne pismo jest decyzją administracyjną odpowiadającą wymogom art. 104 kpa i podlegającą zaskarżeniu, chociaż zgodził się, że posiada ono niektóre cechy decyzji administracyjnej. Nie zawiera jednak rozstrzygnięcia w zakresie przyznania lub odmowy przyznania urlopu dodatkowego. Wskazał, że w orzecznictwie sądowym panuje pogląd, że należy odróżnić kwestię udzielenia urlopu od przyznania urlopu, gdy nie przysługuje on z mocy prawa. pierwsza z nich czynnością materialno-techniczną a druga wymaga wydania decyzji/rozkazu personalnego. W jego ocenie, wbrew stanowisku organu I instancji raport skarżącego wszczął postępowanie administracyjne, powołał komisję i poinformował o zajętym przez nią stanowisku. Nie rozstrzygnął jednak ostatecznie kwestii urlopu dodatkowego wnioskodawcy w formie wymaganej prawem czyli decyzją. Zatem skarżący winien najpierw domagać się załatwienia sprawy, tj. przyznania prawa do urlopu dodatkowego i dopiero to rozstrzygniecie będzie podlegało kontroli w trybie odwoławczym. W konsekwencji organ uznał odwołanie za niedopuszczalne z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. W postanowieniu organ zawarł pouczenie o możliwości zaskarżenia postanowienia przez wniesienie skargi do WSA. Zostało ono doręczone 23 kwietnia 2019 r. Następnie organ, pismem z 6 maja 2019 r., doręczonym 16 maja 2019 r. powiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z prawa tego skarżący nie skorzystał, a [...] r. KMP wydał rozkaz personalny nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanego urlopu wobec braku spełnienia przesłanek do jego udzielenia. Pismem z 16 maja 2019 r. funkcjonariusz wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wskazane wyżej postanowienie z [...] r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Wnosząc o jego uchylenie zarzucił zaskarżonemu postanowieniu obrazę art. 134 kpa przez nie uznanie spornego pisma za ułomną decyzję administracyjną o odmowie przyznania prawa do płatnego urlopu dodatkowego. W uzasadnieniu skargi skarżący koncentrował się, przywołując liczne wyroki sądów administracyjnych na wykazaniu, że sporne pismo spełnia wymogi właściwe dla decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę z 17 czerwca 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że istota sporu sprowadza się do ustalenia czy sporne pismo jest decyzją administracyjną, od której służy środek odwoławczy. Organ podkreślił, że raport skarżącego stanowiący żądanie przyznania mu tego urlopu uruchomił procedurę zmierzającą do ustalenia, czy zachodzą podstawy do przyznania takiego urlopu. Sporne pismo nie zakończyło tej procedury, gdyż w tej kwestii organ wydał decyzję o nieprzyznaniu prawa do wnioskowanego urlopu, od której przysługuje środek odwoławczy na zasadach ogólnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści przepisów art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej ppsa), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, określone postanowienia, inne akty i czynności dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty tych jednostek w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na bezczynność organów w przypadku niewydania decyzji administracyjnych, określonych postanowień i innych aktów z zakresu administracji publicznej oraz niedokonania czynności z zakresu administracji publicznej. Sąd orzekał w przedmiotowej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, po przeprowadzeniu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa). Podkreślić należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 134 kpa Komendant Wojewódzki Policji zajął stanowisko, że sporne pismo nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym nie przysługuje od niego środek odwoławczy. Zgodnie z treścią art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy może zatem stwierdzić, że odwołanie jest niedopuszczalne lub rozpoznać je merytorycznie. Zaskarżone postanowienie jest postanowieniem formalnym, gdyż organ stwierdzając niedopuszczalność odwołania zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka. Ocena zgodności z prawem omawianego rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Tym samym kluczowe znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie, czy pismo z Komendanta Miejskiego Policji z [...] r. jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i art. 107 § 1 kpa, czy też aktem wewnętrznym, informacją wynikającą uruchomionego postępowania o przyznanie prawa do urlopu dodatkowego, od którego środek zaskarżenia nie przysługuje, jak wskazał organ odwoławczy. W tym miejscu przypomnieć należy, że przedmiotem sprawy jest rozstrzygnięcie wniosku funkcjonariusza Policji o przyznanie mu urlopu dodatkowego na podstawie § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów, które jak wskazano wyżej winno mieć formę rozkazu personalnego. Czy istotnie przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych praw i obowiązków, oraz przebiegu służby policjantów znajduje zastosowanie odnośnie wniosków w przedmiocie przyznania urlopu dodatkowego. Jak wskazano wyżej udzielić można jedynie urlopu, do którego strona posiada już prawo. W przypadku urlopu wnioskowanego raportem- nie jest sporne, że skarżący takowego nie posiadał. Nigdy wcześniej nie wystąpił o przyznanie mu prawa do urlopu dodatkowego w wymiarze 9 dni. Tym samym należy zgodzić się z organem odwoławczym, że raport uruchomił procedurę w zakresie jego przyznania lub odmowy. Wnioskowany urlop nie przysługuje automatycznie funkcjonariuszowi z mocy prawa. Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie urlopów przełożony właściwy w sprawach osobowych, przyznaje policjantowi urlop dodatkowy. Funkcjonariusz nabywa więc uprawnienie do urlopu dodatkowego dopiero wskutek władczego rozstrzygnięcia przełożonego, przyznającego mu to prawo. Rozstrzygnięcie takie w przedmiotowej sprawie zostało wydane, ale nie było to pismo, na które wskazuje skarżący. Dopiero więc, gdy w obrocie prawnym istnieje takie władcze rozstrzygnięcie przyznające/odmawiające prawo do urlopu dodatkowego, funkcjonariuszowi może być udzielony przedmiotowy urlop. Sąd w pełni podziel pogląd, że przyznanie urlopu dodatkowego, nie należnego z mocy prawa nie jest tożsame z materią udzielenia urlopu. Ponadto podkreślenia wymaga, że w procedurze administracyjnej utrwalona jest zasada rozstrzygania o istocie sprawy w formie decyzji, od której stosownie do art. 127 § 1 kpa przysługuje odwołanie. Znajduje ona potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. zob. wyroki NSA: z 4.10,2016 r. sygn. akt II OSK 3232/14 oraz z 16.03.2017 r.; sygn. akt II OSK 1434/16; a także postanowienie NSA z 22.06.2017 r.; sygn. akt II OSK 1424/17 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Jednocześnie każda czynność prawna podejmowana przez organy administracji publicznej posiada właściwą sobie formę, którą określają obowiązujące przepisy prawa materialnego i procesowego. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ta sama czynność była różnie kwalifikowana tak przez stronę postępowania jak i prowadzące dane postępowanie organy - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu oraz stanowiska organu I instancji, nie budzi najmniejszych wątpliwości, że pismo z [...] r. nie jest rozkazem personalnym, ale informującym stronę o negatywnym rozpatrzeniu raportu. Jest wyrazem jednostronnego oświadczenia woli uprawnionego do załatwienia sprawy organu administrującego, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Zatem mamy do czynienia z aktem administracyjnym, adresowanym do zewnętrznego podmiotu w zakresie jego praw i obowiązków, co wymaga decyzji administracyjnej. Pismo to, co istotne, wskazuje podstawę prawną, zawiera oznaczenie organu, oznaczenie adresata, określa jego prawo do dodatkowego urlopu, a także uzasadnienie i jest podpisane przez piastuna organu. Zdaniem składu orzekającego niewątpliwie rozstrzyga ono indywidualną sprawę administracyjną co do jej istoty, stosownie do art. 1 pkt 1 kpa. Wskazać też należy, że w doktrynie prawa przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni (art. 104 kpa) ale także pośrednio poprzez użyte w redakcji przepisu czasownikowego znamiona wskazującego na kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza, nakazuje, określa, przyznaje, odmawia, itp.). Przyjmuje się także, że gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną (art. 107 § 1 kpa ), ale także gdy zawiera oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zwraca się również uwagę, że za przyjęciem decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej wszędzie tam, gdzie przepisy upoważniają organ administracyjny do załatwienia takiej sprawy, lecz nie określają formy jej rozstrzygnięcia, przemawia zagwarantowanie jak najpełniejszej ochrony interesów strony, gdyż decyzja - jako akt administracyjny w formie procesowej - wydawana jest w prawnie unormowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zawarowaniu drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie zatem domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (zob. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2010, s. 17-21; B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego Toruń 2005 r. , ss. 7 – 23). Domniemanie załatwienia sprawy decyzją należy stosować w sytuacji, kiedy normy prawa materialnego administracyjnego wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio albo na podstawie innej formy działania. Prawo materialne administracyjne, konstytuując normy kompetencyjne stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie czy rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną sensu stricto, czy też aktem innego rodzaju. W przedmiotowej sprawie normy prawa materialnego stanowiące podstawę działania organu ustanowione zostały tak w ustawie z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.), jak i aktach wykonawczych w tym także w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.) czy też rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (tj. Dz.U. z 2002 r., nr 151, poz. 1261 ze zm., dalej rozporządzenie wykonawcze). Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie urlopów przełożony właściwy w sprawach osobowych, przyznaje policjantowi urlop dodatkowy na podstawie oceny, o której mowa w ust. 3. Funkcjonariusz nabywa więc uprawnienie do urlopu dodatkowego dopiero wskutek władczej decyzji przełożonego, przyznającej mu to prawo. Dopiero więc w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje takie władcze rozstrzygnięcie przyznające prawo do urlopu dodatkowego, funkcjonariuszowi może zostać on udzielony. Zatem postępowanie zostało wywołane wnioskiem strony o przyznanie urlopu dodatkowego, gdyż funkcjonariusz nie posiadając takiego uprawnienia, wystąpił o wydanie władczego rozstrzygnięcia w tej materii. Do takiego zaś rozstrzygnięcia, nie ma zastosowania norma § 3 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Przyznanie prawa do urlopu dodatkowego nie stanowi bowiem czynności materialno – technicznej odnoszącej się do udzielenia posiadanego już uprawnienia. Czym innym jest przyznanie, a zgoła czym innym udzielenie urlopu dodatkowego. Przyznanie wnioskowanego urlopu, w przeciwieństwie do jego udzielenia, winno zapaść w formie rozkazu personalnego stanowiącego odpowiednik decyzji administracyjnej. Przyznanie płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia uzależnione zostało przez ustawodawcę od wystąpienia przesłanek określonych § 12 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów i wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania, co wskazano wyżej. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31.08.1984 r., SA/Wr 430/84, OSP 1986, z. 9-10, poz. 176). Z przywołanych wyżej regulacji wynika, że prawo policjanta do płatnego urlopu dodatkowego, o którym mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie urlopów nie wynika wprost z przepisów prawa, tak jak prawo do urlopu wypoczynkowego, czy corocznego płatnego urlopu dodatkowego dla policjantów, którzy osiągnęli określony staż służby (§ 10 ust. 3 rozporządzenia) lub określony wiek i co najmniej 10-letni staż służby (§ 11 rozporządzenia). To od oceny warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia dokonanej przez komisję a następnie przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych zależy, czy policjantowi zostanie przyznane prawo do płatnego urlopu dodatkowego. Przyznanie prawa do płatnego urlopu dodatkowego wymaga zajęcia stanowiska w tym zakresie przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, a więc wymaga podjęcia przezeń rozstrzygnięcia o prawie policjanta do tego świadczenia. Rozstrzygnięcie to może być przy tym dla policjanta negatywne. W takim przypadku tym bardziej trudno zaakceptować stanowisko organu, że odmowa przyznania uprawniania miałaby nastąpić w formie pisma (czynności materialno-technicznej) lub uznana miałaby być za akt wewnętrzny, ze względu na podporządkowanie służbowe policjanta wobec organu. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem rozkaz personalny rozstrzygający o prawie funkcjonariusza do płatnego dodatkowego urlopu nie ma charakteru polecenia służbowego, a do takich aktów indywidualnych wewnętrznych odnosi się doktryna dokonując rozróżnienia między aktami indywidualnymi zewnętrznymi - decyzjami administracyjnymi a aktami indywidualnymi wewnętrznymi - poleceniami służbowymi (por. A. Wróbel – komentarz do art. 104 K.p.a. w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Stanowisko to podzielił w istocie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skoro zatem materia przyznania urlopu dodatkowego winna zostać rozstrzygnięta przez organ w sposób władczy, kształtujący to uprawnienie, to rację ma strona skarżąca, że pismo z [...] r. cechy te spełnia. I jakkolwiek organ pierwszej instancji nie określił expressis verbis, że jest to czy decyzja, czy rozkaz personalny, to cechy jednak jakie mu nadał, zawarta w nim treść ale i władcze ukształtowanie prawa strony – adresata, pozwalają na przyznanie racji strony, że stanowi ono mniej lub bardziej wadliwe formalnie skonstruowaną decyzję, od której przysługuje się odwołanie. W ocenie Sądu pismo to stanowi "ułomną decyzję administracyjną". Jak słusznie wywiódł NSA w wyroku z 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81 (publ. OSP 1982/9/169), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów, co należy powtórzyć i podkreślić, należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pomimo zmian legislacyjnych stanowisko to nie uległo zmianie. O istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Pismo nie mające formy decyzji jest decyzją, jeżeli pochodzi od organu administracji, jest skierowane na zewnątrz i we władczy sposób rozstrzyga o prawach lub obowiązkach danej osoby w jej indywidualnej sprawie. W wyroku z 6 lutego 2018 r. (sygn. akt II GSK 734/16, LEX nr 2448854) NSA podkreślił, że skoro przyjmuje się, że akty niezawierające wszystkich elementów określonych w art. 107 § 1 Kpa stanowią decyzję, to tym bardziej decyzją jest pismo organu, które spełnia wszelkie przesłanki z tego przepisu, a po prostu zostało błędnie nazwane. Podobnie w wyroku NSA z 19 lipca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2762/14, LEX nr 2102235) stwierdzono, że wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie treści zawartej w danym dokumencie. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji bądź postanowienia) zwiększa ochronę przyznawaną stronie, ale nie może stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej przez niego czynności. Sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy ze strony organu pozytywnego jej załatwienia organ powinien wydać decyzję administracyjną. Takie załatwienie sprawy jest gwarantem ochrony praw jednostki i realizacją zasady dwuinstancyjności i kontroli sądowej działania organów administracji publicznej w ramach wskazywanych powyżej jej kryteriów. Podkreślenia wymaga, że na gruncie art. 1 pkt 1 kpa wykładanego w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3696/15). Również w wyroku z 14 czerwca 2005 r. (sygn. akt P 18/03; publ. OTK-A 2005/6/63) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia". W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma wątpliwości, że organ pierwszej instancji w imperatywny sposób orzekł o odmowie przyznania stronie prawa do dodatkowego urlopu z uwagi na warunki pracy, co zostało wolą strony poddane kontroli instancyjnej, jednakże już wadliwie co do prawa zaskarżenia ocenione przez organ odwoławczy. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można zaakceptować przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, że pomimo doręczenia stronie pisma o cechach decyzji, władczo określającego jej uprawnienia, na co notabene zwrócił uwagę odwoławczy w odpowiedzi na skargę, decyzja w istocie nie została wydana, i że strona nie może wnieść od niej skutecznie odwołania. Taki pogląd w istocie skutkuje tym, że negatywne skutki nieprawidłowego działania organu zostają przerzucone na stronę postępowania, co stoi w sprzeczności z zasadą państwa prawa i narusza określone w art. 6 i art. 7 kpa zasady praworządności oraz słusznego interesu obywateli. Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że niekorzystne dla strony jest uznanie organu odwoławczego, iż wniesione przez nią odwołanie jest niedopuszczalne, pomimo tego, że to organ pierwszej instancji w ukształtowanej samodzielnie konstrukcyjnie formie załatwił jej raport o urlop. Z przyczyn wskazanych wyżej należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek braku przedmiotu zaskarżenia, stąd zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania, wydane zostało z naruszeniem art. 134 kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania organ zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka, bowiem ocena zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Powoduje to przerzuceniem negatywnych skutków nieprawidłowego działania organu, w postaci braku merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o urlop dodatkowy w wymiarze 9-dni, na stronę postępowania, z czym nie sposób się zgodzić. Co ważne, art. 134 kpa nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Warunki te wynikają z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Przez brak przedmiotu zaskarżenia należy zaś miedzy innymi rozumieć sytuację wniesienia odwołania pomimo, iż uprzednio wobec odwołującego się nie wydano decyzji administracyjnej odpowiadającej wymogom z art. 104 i 107 kpa. Zgodnie z art. 127 kpa wniesienie odwołania przysługuje od wydanej wobec strony decyzji administracyjnej, a więc od wydanego przez organ administracji publicznej merytorycznego rozstrzygnięcia o indywidualnych prawach i obowiązkach danego podmiotu, dokonanego na podstawie i w wyniku zastosowania przez organ administracji publicznej określonych przepisów materialnego prawa administracyjnego. Sąd uznał tym samym, że organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność odwołania w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji traktując rozstrzygnięcie organu I instancji jako zwykłe pismo, uczynił to z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 134 kpa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Oceny tej nie zmienia fakt późniejszego wydania przez organ I instancji rozkazu personalnego, gdyż brak dowodu jego doręczenia, co stanowiłoby potwierdzenie wejścia w życie do obrotu prawnego z wszelkimi tego konsekwencjami, w tym prawa do zaskarżenia. Z tej przyczyny nie podziela stanowiska zawartego w postanowieniu z 29 października 2019 r., sygn. akt III SA/GL 595/19. Art. 110 kpa wymaga nie tylko wydania decyzji ale jej doręczenia. Na zakończenie jeszcze należy zauważyć, że powyższe rozważania są zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z 20 sierpnia 2019 r. o sygn. akt III SA/Gl 621/19 wydanym w analogicznej sprawie, bowiem skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu. Tym samym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1lit. c ppsa, orzekł jak w sentencji.