II OSK 686/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1272/19 w sprawie ze skargi H.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1272/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy z dnia 24 września.2010 r. o ewidencji ludności poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że całokształt okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy nie uzasadniał wymeldowania H. T. M. z lokalu nr [...] przy ul. P. [...] w Warszawie, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez uznanie, że przywołane przepisy K.p.a. zostały naruszone przez organy obu instancji. W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2018 r. poz. 1382 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1397 ze zm.), dalej: "ustawa o ewidencji ludności", poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że całokształt okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy nie uzasadniał wymeldowania H. T. M. z lokalu nr [...] przy ul. P. [...] w Warszawie. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że z opisu naruszenia nie wynika, na czym miałaby polegać błędna wykładnia art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Przypomnieć warto, że wykładnia jest procesem ustalenia treści abstrakcyjnej normy prawnej. Skoro zaś podnosząc naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 35 ustawy o ewidencji ludności wnoszący kasację organ nawiązał w opisie naruszenia do indywidualnej sytuacji skarżącej, to zarzut skonstruowany jest wadliwie. Niezależnie od tego odnotować można, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo, z powołaniem się na stanowisko utrwalone w orzecznictwie, wskazał, że opuszczenie miejsca pobytu stałego musi cechować się dobrowolnością i trwałością. Sąd stwierdził również, że przez dobrowolność rozumie się nie tylko opuszczenie lokalu z własnej woli, tj. bez przymusu, ale także sytuację, w której, niezależnie od okoliczności opuszczenia lokalu, opuszczający lokal nie podejmuje żadnych działań zmierzających do przywrócenia możliwości przebywania w lokalu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, o opuszczeniu lokalu można mówić także wówczas, gdy osoba, która opuściła lokal wskutek przeszkód stawianych przez jego właściciela (tj. wbrew własnej woli), nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz opis naruszenia zawarty w zarzucie naruszenia art. 35 wskazują na to, że organ kwestionuje sposób zastosowania przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego do hipotezy art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Wskazana powyżej wadliwość konstrukcyjna nie uniemożliwia odniesienia się do zagadnienia zastosowania art. 35 w niniejszej sprawie. Od razu jednak skonstatować trzeba, że definitywna ocena działania Sądu w tej mierze byłaby możliwa gdyby zaskarżona decyzja nie była obarczona uchybieniami procesowymi nakazującymi jej uchylenie. Należy zaś podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że na skutek naruszeń procesowych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należało uwzględnić skargę wniesioną do WSA w Warszawie. Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne, w tym także postępowanie w sprawie wymeldowania, jest ustalenie okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie są to okoliczności faktyczne wyczerpujące przesłankę opuszczenia miejsca pobytu stałego, przy czym okoliczności te należy rozumieć w sposób wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zasygnalizowane w tej części niniejszego uzasadnienia, która odnosiła się do zarzutu błędnej wykładani norm prawa materialnego. Ustalenia faktyczne powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. W myśl art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodowym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wymogi te odnoszą się także do decyzji wydawanych przez organy administracyjne po ponownym przeprowadzeniu postępowania, na skutek uchylenia, w wyniku decyzji organu odwoławczego, poprzednio wydanych decyzji. Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 grudnia 2018 r. nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 K.p.a. Obowiązku podania istotnych faktów i dowodów na których organ się oparł ustalając każdą istotną okoliczność nie zastępuje relacja z przebiegu postępowania wyjaśniającego. Tymczasem w omawianej decyzji organ skupił się na przedstawieniu sprawy jako konfliktu między wnioskodawczynią a H. i M. M. Organ stwierdził nadto, że nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości przy ul. P. [...] w Warszawie są w kwestii wymeldowania skarżącej i jej męża jednomyślni. Organ opisał stan prawny nieruchomości. Przedstawił czynności procesowe podejmowane w trakcie kolejnego ponownego rozpatrzenia sprawy. Stwierdził, że mniej więcej od września 2015 r. lokal nr [...] przy ul. P. [...] w Warszawie jest pozbawiony dopływu wody, przy czym skonfliktowane strony przedstawiają niespójne opinie na temat przyczyn zaistniałego stanu rzeczy. Zauważył, ze nie doszło do rozwiązania tej kwestii spornej mimo prowadzonych w latach 2016 i 2018 postępowań w Prokuraturze Warszawa Praga-Południe, przy czym postępowanie z 2016 r. zostało umorzone. Prezydent przywołał notatkę służbową z kontroli dyscypliny meldunkowej, według której, H. i M. M. twierdzą, że ich życie prywatne koncentruje się w lokalu nr [...] przy ul. P. [...] w Warszawie, utrudnione złośliwymi działaniami kilku współwłaścicielek nieruchomości, co powoduje, że okresowo zmuszeni są do przebywania również pod innym adresem, tj. w nieruchomości przy ul. I. [...] w Warszawie, która została im udostępniona przez córkę i zięcia zamieszkujących obecnie za granicą. Organ odnotował rozbieżności w oświadczeniach małżonków M. w zakresie częstotliwości i długości pobytów w lokalu nr [...] . Prezydent stwierdził, że H. i M. M. posiadają klucze do lokalu nr [...] , przy ul. P. [...] w Warszawie oraz swobodny dostęp do tego lokalu. Mieszkanie to jest umeblowane, wyposażone i znajdują się tam rzeczy należące do wymienionych. W tym zakresie odstąpiono od przeprowadzenia po raz kolejny dyscypliny meldunkowej. Organ za bezcelowe uznał ponowne przesłuchiwanie stron i świadków w zakresie okoliczności ustalonych w niniejszej sprawie uprzednio. Organ uzyskał informację od współwłaścicielki nieruchomości przy ul. P. [...] A. P., że H. i M. M. są współwłaścicielami nieruchomości przy ul. R. [...] w Warszawie i pod tym adresem faktycznie zamieszkują, co ustaliła osobiście przeprowadzając rozmowy z mieszkańcami tamtejszej okolicy. Dodała, że opiekują się także nieruchomością przy ul. I. [...] w Warszawie. Zamieszkanie przy ul. P. [...] jedynie pozorują. M. M. przyjeżdża do lokalu nie częściej, niż raz w tygodniu na zaledwie kilka minut. Organ stwierdził następnie, że okoliczność ta znalazła potwierdzenie w ustaleniach Referatu Prewencji Komisariatu Policji w Rembertowie (notatka z dnia 3 lipca 2018 r.). Prezydent wskazał, że pomimo zapowiedzi, pełnomocnik skarżącej nie przekazał dokumentacji o podjęciu kroków prawnych zmierzających do odzyskania lokalu. Po analizie materiału dowodowego, zgromadzonego w obecnym postępowaniu, jak i na wszystkich wcześniejszych jego etapach, organ uznał, że H. M. i jej mąż pozorują zamieszkiwanie w lokalu nr [...] , dążąc do zachowania zameldowania. Organ nie kwestionował tego, że H. i M. M. posiadają w lokalu swoje rzeczy, dysponują kluczami, mają do lokalu swobody dostęp, ale nie są to przesłanki wystarczające do wydania decyzji o odmowie wymeldowania, w sytuacji, gdy bywają tam rzadko, a ich życie skoncentrowane jest we własnej nieruchomości przy ul. R. [...] w Warszawie. Organ podał, że taki stan rzeczy potwierdziły informacje uzyskane przez A. P., a następnie ustalenia funkcjonariuszy Komisariatu Policji w Rembertowie. Organ nie dał wiary, by jedynym powodem jedynie okresowego przebywania H. i M. M. w miejscu zameldowania był brak dopływu wody. Ocenił, że jej odcięcie utrudnia codzienne funkcjonowanie w lokalu, jednak sytuacja ta trwa od 2015 r., a więc na tyle długo by uznać, że prowadzenie gospodarstwa domowego w innym miejscu ma charakter trwały. Z tych stwierdzeń organu nie wynika w sposób jasny kiedy skarżąca z mężem opuścili miejsce stałego pobytu i z jakich powodów. Jeśli zaś chodzi o podane okoliczności, które są związane z przesłankami wymeldowania: prowadzenie gospodarstwa domowego w innym miejscu od 2015 r., odcięcie dopływu wody do spornego lokalu (bez wskazania przyczyn i okoliczności tego odcięcia) w 2015 r., długość i charakter przebywania skarżącej i jej męża w lokalu od 2015 r., organ powołał się na dowód w postaci przesłuchania współwłaścicielki, czyli strony oraz informacje Policji. Powołanie się na te dwa dowody oraz na analizę całokształtu materiału dowodowego, przy obszerności i niejednoznaczności tego materiału, nie wyczerpuje obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 K.p.a. Brak wymaganych elementów uzasadnienia w zakresie uzasadnienia faktycznego może oznaczać brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz dowolność w ocenie zebranego materiału, a więc naruszenie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, o której mowa w art. 80 K.p.a. Podkreślić trzeba, że bezcelowość ponownego przesłuchania stron i świadków w zakresie okoliczności ustalonych w sprawie uprzednio, na które wskazał Prezydent w uzasadnieniu, nie zwalniają od szczegółowości i konkretności w podaniu ustaleń faktycznych oraz dowodów, które zdaniem organu miały stanowić podstawę przyjętych ustaleń faktycznych. Organ każdorazowo w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, także w przypadku ponownego rozpoznania, ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. Nie można wykluczyć pewnego nawiązania do poprzednich rozstrzygnięć, uchylonych w postępowaniu odwoławczym, ale właśnie z uwagi na wyeliminowanie tych poprzednich decyzji z obrotu prawnego, konieczne jest kompletne uzasadnienie wchodzącego do obrotu prawnego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie takie nawiązanie do poprzedniej decyzji nie może być uznane za "uzupełnienie" uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu poprzedniej decyzji, tj. decyzji z dnia 15 lutego 2018 r. Prezydent wskazał, w ramach opisu przeprowadzonych czynności procesowych z zakresu postępowania wyjaśniającego, niektóre dowody, tj. oświadczenie K. G., Z. S., zeznań świadków M. K., A. M., A. P. i K. K., czynności Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich, oględziny, stanowisko H. i M. M., K. W.-J., nagrania z monitoringu. Nie powiązał ich z podaniem istotnych faktów ustalonych na podstawie poszczególnych dowodów, a tym bardziej przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Samo nawiązanie do przeprowadzenia dowodu, podanie treści zeznań, oświadczeń i dokumentów, a także konstatacja, że materiał dowodowy jest w odniesieniu do pewnych okoliczności rozbieżny, nie oznacza wskazania przez organ faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jest zaś oczywiste, że powołanie się w uzasadnieniu najnowszej decyzji, tj. decyzji z dnia 4 grudnia 2018 r. na przesłuchanie strony A. P. i dowód z informacji Policji nie odnosi się do wszystkich istotnych okoliczności. Nadto, co szczególnie ważne, organ oparł się na faktach podanych przez samą stronę uzyskanych przezeń w wyniku jej własnego "dochodzenia" bez podjęcia próby weryfikacji tych danych w drodze bezpośrednich dowodów. Nie podważając zaś informacji Policji warto zauważyć, że dowód ten odnosi się do części okoliczności – przebywania H. M. w określonym miejscu. Z poprzedzających uwag wynika, że spór w niniejszej sprawie w znacznej mierze związany jest z zagadnieniem dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. P. [...] . Potrzebne jest także spostrzeżenie, że o ile nie narusza norm art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. nieprzeprowadzenie ponownie już przeprowadzonych w poprzednim postępowaniu dowodów, o tyle konieczne jest uwzględnienie zebranego materiału w trakcie oceny zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu decyzji z dnia 4 grudnia 2018 r. ten materiał nie został w procesie ustalania stanu faktycznego uwzględniony. Warto natomiast zauważyć, niezależnie od wpływu odcięcia wody na ocenę dobrowolności wyprowadzenia się, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 4 grudnia 2018 r. nie nawiązano do szeregu okoliczności będących przedmiotem sporu, poczynając od wiarygodności twierdzeń zawartych we wniosku A. K., tj. braku zamieszkiwania H. M. w lokalu nr [...] przy ul. P. [...] od 2008 r. i jej przebywania z rodziną przy ul. R. [...] w Warszawie. Powyższe uchybienia nie zostały sanowane w postępowaniu odwoławczym. Wojewoda w uzasadnieniu skupił się na odniesieniu się do zarzutów odwołania. Sposób tego odniesienia się nie świadczy o powtórnym, reformatoryjnym rozpatrzeniu sprawy. Dwie okoliczności, istotne z punktu widzenia przesłanek art. 35 ustawy o ewidencji ludności, tj. dobrowolne opuszczenie przez H. M. lokalu nr [...] przy ul. P. [...] jeszcze przed odcięciem dopływu wody do lokalu (przedostatni akapit strony piątej uzasadnienia zaskarżonej decyzji) oraz niezamieszkiwanie H. M. w lokalu nr [...] (przedostatni akapit strony piątej), są stwierdzeniami niepopartymi dowodami. Jak wynika z powyższych uwag, odnoszących się do uzasadnienia decyzji Prezydenta, relacjonowanie przebiegu postępowania i powoływanie się na zebrany w sprawie materiał dowodowy (przedostatni akapit strony piątej uzasadnienia zaskarżonej decyzji), nie stanowią wywiązania się z obowiązku nałożonego dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a., zwłaszcza w sytuacji, gdy organ rozpatruje odwołanie od decyzji obarczonej tego rodzaju uchybieniem. Niezależnie zatem od tego, czy zakończenie postępowania karnego będzie miało wpływ na wynik postępowania w sprawie o wymeldowanie, na aprobatę zasługuje ocena Sądu pierwszej instancji, według której, organy przedwcześnie uznały, że w stosunku do skarżącej mają zastosowanie przesłanki z art. 35 ustawy o ewidencji ludności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.