II SA/Łd 580/19

Dnia 5 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 roku sprawy ze skargi P. J. na decyzję Rektora Politechniki [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prorektora ds. Studenckich Politechniki [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Rektora Politechniki [...] na rzecz skarżącego P. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR W dniu 22 marca 2019 r. do Rektora P[...] wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej Centrum Sportu Politechniki [...]/Studium Wychowania Fizycznego i Sportu Politechniki [...] w okresie 2014-2018 (każdy rok osobno): - liczby osób zatrudnionych w całej jednostce z podziałem na zaszeregowania: instruktor/wykładowca/starszy wykładowca) oraz liczby osób zatrudnianych na umowach cywilnoprawnych do prowadzenia zajęć dydaktycznych, - średniej wysokości wynagrodzenia w całej jednostce z podziałem na zaszeregowania instruktor/wykładowca/starszy wykładowca, - całkowitej rocznej wysokości budżetu tej jednostki w zestawieniu plan/realizacja, - całkowitej liczby godzin dydaktycznych zrealizowanych przez jednostkę, - całkowitej liczby nadgodzin zrealizowanych przez jednostkę oraz średnią liczbę w przeliczeniu na l pełen etat, - całkowitej wysokości przyznanych nagród pracownikom tej jednostki oraz liczbę osób objętych nagrodami w poszczególnych latach, - całkowitej liczbę godzin dydaktycznych zrealizowanych przez osoby zatrudnione w tej jednostce w ramach treningów sekcji sportowych AZS, - wysokości poniesionych nakładów finansowych na zakup strojów sportowych dla studentów trenujących w sekcjach AZS, wraz z podaniem liczby studentów, dla których te stroje zostały zakupione. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ wyjaśnił, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni, iż uzyskanie zadanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. wskazał, iż w jego ocenie żądana informacja stanowi informację szczególnie istotną dla interesu publicznego argumentując, iż wnioskowane informacje dotyczą funkcjonowania jednostki, której działalność dotyczy każdego studenta Politechniki [...] oraz wpływa na działalność KU AZS, którego wnioskodawca jest Prezesem. Ponadto dodał, iż jest zainteresowany przeprowadzeniem strukturalnej reformy sportu na Politechnice [...]. Decyzją z dnia [...] Prorektor ds. Studenckich Politechniki [...], na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie z uwagi na brak wykazania szczególnego interesu publicznego. W pierwszej kolejności organ wskazał, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, bowiem w chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie istniał i nadal nie istnieje zbiór zawierający dane w żądanym zakresie. Udostępnienie żądanych danych wymagałoby zebrania informacji cząstkowych, w tym archiwalnych, ich przeanalizowania oraz wytworzenia w sposób umożliwiający udostępnienie zgodnie z żądaniem. Powyższe wiąże się z koniecznością poniesienia przez Politechnikę [...] dodatkowych nakładów pracy i środków, co przesądza o charakterze żądanej informacji, jako informacji przetworzonej. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma natomiast jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. W ocenie organu, uzasadnienie do żądania udostępnienia informacji nie zawiera wystarczających podstaw do uznania, iż spełniona została przesłanka istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Z uzasadnienia wniosku wynika bowiem, że interes wnioskodawcy przejawia się jedynie na subiektywnym przekonaniu o możliwości przeprowadzenia strukturalnej reformy sportu na Politechnice [...], podczas gdy przekonanie to nie przekłada się na realną możliwość podjęcia czynności w tym zakresie. Wnioskodawca w sposób formalny nie jest bowiem związany żadnym stosunkiem prawnym z Politechniką [...]. Aktywność w zakresie restrukturyzacji czy jakichkolwiek reform jest domeną organów i osób reprezentujących jednostkę i mieści się w zakresie autonomii uczelni. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył P. J. Wnioskodawca z faktu piastowania funkcji Prezesa KU AZS P[...] czy niekwestionowanej ścisłej współpracy z Politechniką [...] m.in. przy organizacji projektu [...] wywiódł możliwość realnego wpływu wykorzystania uzyskanej informacji publicznej jako Prezes Klubu w relacjach z władzami Politechniki [...]. Wnioskodawca podniósł dodatkowo, iż sprawuje mandat radnego, który uzasadnia zgodnie z przytoczonym uzasadnieniem decyzji organu I instancji, realną możliwość wykorzystania informacji dla celów publicznych. Decyzją z dnia [...] Rektor Politechniki [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1, 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżaną decyzję. Rektor Politechniki w całości podzielił dokonaną przez organ I instancji ocenę stanu faktycznego w sprawie oraz uznał, że okoliczności podniesione w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oceny tej nie zmieniają. Wskazał, że argumentacja dotycząca sprawowanej funkcji Prezesa KU ASZ i wpływu możliwości wykorzystania informacji w relacji z władzami P[...] przesądza, iż wnioskodawca żąda uzyskania informacji we własnym prywatnym interesie, a nie interesie publicznym, który odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem m.in. organów publicznych. Nie można bowiem utożsamiać pojęcia interesu publicznego z interesem członków władz stowarzyszenia uczelnianego. Uzasadnieniem żądanych informacji dotyczących zasad funkcjonowania jednostki ogólnouczelnianej P[...] nie może być również projektowana reforma jednostki, na którą wnioskodawca jako osoba nie reprezentująca władz uczelni, ani nie posiadająca żadnej formalnej i realnej możliwości ustalania zasad funkcjonowania jednostki, zasad wynagradzania, ustalania pensum, czy innych - nie może mieć wpływu. Powyższe kwestie są kompetencją organów uczelni, co więcej - w pewnych granicach wyznaczonych ustawą poddane są autonomicznej regulacji uczelni, zgodnie z wolą jej reprezentantów. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P. J. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej - poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej, a ponadto naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej - poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona oraz błędne zastosowanie jej w niniejszej sprawie. Skarżący wskazał na naruszenie art. 7,77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w zakresie w jakim organ zaniechał czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Rektor Politechniki [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058), która służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z przepisem art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną, nie stanowiąc wyliczenia enumeratywnego, o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności". W rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości i nie było też kwestionowane przez żadną ze stron, że rektor Politechniki [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Charakter żądanej informacji nie był również kwestionowany przez strony na etapie postępowania administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter publiczny. Informacja dotycząca sprawy publicznej, rozumianej jako sprawy dotyczącej działań podmiotów realizujących zadania zaliczone do szeroko rozumianego interesu publicznego, stanowi informację publiczną. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (pkt 1), wglądu do dokumentów urzędowych (pkt 2), dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (pkt 3). Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawa nie definiuje wprost pojęcia informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych informację publiczną przetworzoną stanowi informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostych, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej to nie tylko techniczne przeniesienie danych, lecz konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną. Tym samym informacja przetworzona to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje – to jest nie posiada gotowej informacji podlegającej żądaniu – w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem określonych środków osobowych i finansowych. Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości, będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagających samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją, powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 89/13; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazuje się na trudność z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie wystąpiły w orzecznictwie dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych, z wielu dokumentów jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2875/12), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1292/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań przez angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. Drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie, wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie będą jednak informacją przetworzoną dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego, lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Ponadto, jeśli podmiot posiada w swoich zasobach objęte wnioskiem dane i celem udzielenia odpowiedzi konieczne jest ich jedynie zsumowanie to nie będzie można przyjąć, że zsumowanie powoduje wytworzenie nowej informacji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 133/19, nr LEX 2692359, wyroki WSA w Łodzi: z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 134/19; z dnia 21 lutego 2017r. sygn. akt II SA/Łd 15/17 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). O ile dostęp do informacji publicznej prostej ma właściwie nieograniczony charakter, to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odmowa udzielenia przetworzonej informacji publicznej następuje w formie decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszym postępowaniu poza sporem pomiędzy stronami pozostawało, że żądana przez skarżącego od organu informacja miała charakter informacji publicznej. Spór dotyczył natomiast kwalifikacji informacji, którą organ uznał za posiadającą przymiot informacji przetworzonej, a tym samym wymagającej dla jej udostępnienia spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, której według organu wnioskodawca nie wykazał. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że organ nie wykazał, aby wnioskodawca żądał udostępnienia informacji przetworzonej. Z treści uzasadnienia decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej wynika, że zaistnienie przymiotu informacji publicznej przetworzonej w sprawie organ wywodzi z faktu, że w chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie istniał i nadal nie istnieje zbiór zawierający dane w żądanym zakresie. Udostępnienie żądanych danych wymagałoby zebrania informacji cząstkowych, w tym archiwalnych, ich przeanalizowania oraz wytworzenia w sposób umożliwiający udostępnienie zgodnie z żądaniem. Powyższe, zdaniem organu, wiąże się z koniecznością poniesienia przez Politechnikę [...] dodatkowych nakładów pracy. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, trudno jest uznać, że organ wykazał, aby wnioskodawca żądał udostępnienia informacji przetworzonej. Z dotychczasowych ustaleń można jedynie wywieść, że żądane informacje to informacje proste, w większości statystyczne, wykorzystywane w bieżącej działalności, wymagające ewentualnego zsumowania. W tej sytuacji należy wykluczyć, by wymienione czynności wymagały dokonania przez organ odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, czy wyciągów, a zatem działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, prowadzonego do przekształcenia zbioru tych informacji w nową jakościowo informację przetworzoną. Ponadto organ nie wykazał, by ze względu na przygotowanie dużej ilości informacji prostej, należało zakwalifikować ją jako przetworzoną, co wiązałoby się z czynnościami wykraczającymi poza zwykłą działalność zobowiązanego. Organ nie wskazał nawet w przybliżeniu ilości nakładów pracy i środków niezbędnych do poniesienia w związku z koniecznością udostępnienia żądanej informacji. Nie wskazał również, że udostępnienie wnioskowanej informacji zakłóci normalny tok działania organu i utrudni wykonywanie przypisanych mu zadań. Organ nie przedstawił tym samym przekonywujących argumentów, że żądaną informację uznać należy za informację przetworzoną. Nawet jeśli żądane informacje wymagają sięgnięcia do informacji archiwalnych, to trudności wewnętrzne organu, w tym problemy organizacyjne, nie mogą obciążać podmiotu czyniącego użytek ze swojego prawa do informacji publicznej, gwarantowanego konstytucyjnie. W tym stanie rzeczy, w dotychczas ustalonym stanie faktycznym sprawy nie można było przyjąć, że żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, skutkiem czego wnioskodawca nie był zobowiązany do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Uchybienie powyższe miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, spowodowało bowiem nieprawidłowe zastosowanie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę, organ obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu, w szczególności co do rozumienia pojęcia informacji przetworzonej w kontekście informacji żądanych w niniejszej sprawie. M.K.