II OSK 1140/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 744/19 w sprawie ze skargi W. S. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2019 r., nr P.7721.84.2019 16 ME w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. S. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 744/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej również: Sąd pierwszej instancji) oddalił skargę W. S. (dalej również: skarżący) na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również: WINB lub organ drugiej instancji) z 10 lipca 2019 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki obiektu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 17 kwietnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna (dalej: PINB lub organ pierwszej instancji), na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: ustawa prawo budowlane) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), nakazał współwłaścicielom działek [...], tj. M. S., W. S. i G. S. oraz właścicielowi działki [...], tj. [...], rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na części działki nr [...]. W dniu 30 maja 2019 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia podnosząc, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, albowiem decyzja nie została mu doręczona przez operatora pocztowego, jak również nie zostało mu zostawione awizo z informacją o możliwości odebrania przesyłki w placówce pocztowej. Dodał, że o wydanej decyzji dowiedział się w dniu 24 maja 2019 r. od pracownika organu, który na terenie jego nieruchomości sprawdzał wykonanie tej decyzji. Postanowieniem z 10 lipca 2019 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 17 kwietnia 2019 r., a następnie kolejnym postanowieniem z 10 lipca 2019 r. stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że decyzja została wysłana do stron postępowania, w tym m.in. do odwołującego się pod wskazany przez niego adres. W związku z niemożnością doręczenia decyzji w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a. nastąpiła konieczność wszczęcia procedury doręczenia zastępczego w myśl art. 44 k.p.a. Podano, że Poczta Polska awizowała przesyłkę w dniu 19 kwietnia 2019 r. oraz powtórnie w dniu 29 kwietnia 2019 r., a następnie w dniu 7 maja 2019 r. zwróciła przesyłkę do nadawcy, tj. organu pierwszej instancji, z powodu niepodjęcia przesyłki przez adresata w terminie. Mając powyższe na uwadze, organ drugiej instancji uznał, że doręczenie zastępcze nastąpiło z upływem dnia 7 maja 2019 r. Jednocześnie wskazano, że termin do wniesienia odwołania zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., jak i pouczeniem zawartym w treści decyzji organu pierwszej instancji, wynosi 14 dni, a zatem upłynął w dniu 21 maja 2019 r. Tymczasem odwołanie zostało wniesione w dniu 30 maja 2019 r., czyli 9 dni po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zauważył, że jej przedmiotem jest postanowienie WINB z 10 lipca 2019 r., stwierdzające, że odwołanie skarżącego od decyzji z 17 kwietnia 2019 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Organ drugiej instancji uznał, że w świetle art. 44 k.p.a. doręczenie zastępcze decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z upływem dnia 7 maja 2019 r., a tym samym termin do wniesienia odwołania od decyzji z 17 kwietnia 2019 r., zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., upłynął w dniu 21 maja 2019 r. Odwołanie złożone osobiście przez stronę w dniu 30 maja 2019 r. zostało zatem wniesione po upływie czternastodniowego terminu do jego wniesienia. Dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów o doręczeniach Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym, to stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym, do obalenia jego prawidłowości nie wystarczy samo ogólne twierdzenie, że znajdujące się w aktach organu dowody świadczące o próbach doręczenia korespondencji nie spełniają wymagań określonych w art. 44 k.p.a. i dalej - zastosowania fikcji prawnej doręczenia. Domniemanie to może być obalone, jednakże podejmując próbę dokonania tego, należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi. Co za tym idzie, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonujące. W aktach rozpoznawanej sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru (wraz z kopertą) decyzji PINB z 17 kwietnia 2019 r., prawidłowo wypełnione, opieczętowane i podpisane przez doręczyciela Poczty Polskiej S.A., z którego jednoznacznie wynika, że z powodu niemożności doręczenia pisma adresatowi osobiście ani osobie uprawnionej do odbioru, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, który podjął się oddania pisma adresatowi, przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej w dniu 19 kwietnia 2019 r. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawiono powtórne zawiadomienie w dniu 29 kwietnia 2019 r., a następnie w dniu 7 maja 2019 r. zwrócono przesyłkę do nadawcy w związku z niepodjęciem przesyłki w terminie. Nie budzi wątpliwości, że jest to dokument urzędowy korzystający z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. W świetle powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ drugiej instancji zasadnie uznał, iż decyzja z 17 kwietnia 2019 r. została doręczona skarżącemu w dniu 7 maja 2019 r., w trybie tzw. doręczenia zastępczego, określonego w art. 44 k.p.a. W konsekwencji ustalenia, że odwołanie wniesione przez skarżącego w dniu 30 maja 2019 r. zostało złożone po terminie, który zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. upłynął w dniu 21 maja 2019 r., postanowienie z 10 lipca 2019 r. należało uznać za prawidłowe. W skardze kasacyjnej z 16 stycznia 2020 r. W. S. zaskarżył wyrok z 29 listopada 2019 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w następstwie przyjęcia, że w tej sprawie skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania przewidzianemu w art. 129 § 2 k.p.a., a w konsekwencji, iż zaistniała podstawa do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy skarżący wniósł odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu na jego wniesienie w terminie określonym przez przepis ustawy, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w następstwie przyjęcia, że doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji z 17 kwietnia 2019 r. na skutek dwukrotnego awizowania przesyłki, podczas gdy skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji dopiero w dniu 24 maja 2019 r., na skutek informacji uzyskanych od pracownika organu, który sprawdzał stan faktyczny nieruchomości skarżącego, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, wydaniu rozstrzygnięcia naruszającego słuszny interes skarżącego oraz niewyczerpujące rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ niezgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 24 lutego 2020 r. uczestnik postępowania G. S., reprezentowany przez matkę, wniósł o przyjęcie w całości skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Analogiczną w swojej treści odpowiedź wniósł pismem z tego samego dnia uczestnik postępowania M. S., tak samo reprezentowany przez matkę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. 2. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z 16 stycznia 2023 r. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. 3. W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie odebrał osobiście decyzji z 17 kwietnia 2019 r. Organ doręczył ją w trybie o którym stanowi art. 44 k.p.a. bazując na przewidzianych w tym przepisie warunkach zaistnienia tzw. fikcji doręczenia. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że aby uznać doręczenie zastępcze za prawidłowo dokonane muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki określone w art. 44 k.p.a., a mianowicie: pismo zostanie złożone na czas wskazany w tym przepisie w placówce pocztowej (w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego), a zawiadomienie o tym fakcie zostanie umieszczone w miejscu, o którym mowa w § 2 powołanego przepisu. W odmiennym przypadku, brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia przesyłki stronie (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2181/17, LEX nr 2699947). 4. Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że domniemanie prawdziwości dokumentu urzędowego, którym w rozpoznawanej sprawie jest pocztowy dowód doręczenia przesyłki poleconej, nie ma charakteru niewzruszalnego. W dalszej kolejności Sąd ten mechanicznie uznał, że w przypadku prawidłowego wypełnienia zwrotnego potwierdzenia odbioru, z którego wynika dwukrotne awizowanie przesyłki, obalenie domniemania doręczenia nie może nastąpić w oparciu o twierdzenia strony co do swojej skrupulatności, czy też oświadczenia innych osób, sprowadzające się do spostrzeżeń o niewłaściwym funkcjonowaniu Poczty Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że domniemanie prawdziwości adnotacji na przesyłce może być obalone, jednakże podejmując próbę dokonania tego, należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi. Co za tym idzie, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonujące. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił skarżącemu kasacyjnie jakiego rodzaju dowody powinien w takiej sytuacji był przedstawić. Zanegowanie wszystkich twierdzeń skarżącego kasacyjnie w skrótowy sposób, bez bliższego skonkretyzowania jakie dowody przeciwne powinien przedstawić, doprowadziło do sytuacji, w której został on pozostawiony samemu sobie z trudnością w postaci braku doręczenia decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, od której zamierzał wnieść odwołanie. Taka postawa zarówno WINB, jak i Sądu pierwszej instancji nie budowała zaufania skarżącego do działalności organów władzy publicznej. 5. W toku rozpoznawanej sprawy skarżący kasacyjnie przedstawił konkretne powody, które uprawdopodabniały brak doręczenia decyzji z 17 kwietnia 2019 r. Nie miały one charakteru li tylko powierzchownego. Wprost przeciwnie, znajdowały one potwierdzenie w dotychczasowym przebiegu postępowania w sprawie, w którym skarżący kasacyjnie wykazywał zainteresowanie postępowaniem prowadzonym w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego na części działki nr [...]. Wyrazem tego zaangażowania było m.in. wniesienie odwołania od pierwotnej decyzji PINB z 25 września 2018 r., nr PINB 7355-11/11, nakazującej rozbiórkę tego budynku, które doprowadziło do jej uchylenia mocą decyzji WINB z 8 lutego 2019 r., nr P.7721.176.2018 16 ME, a następnie podjęcia rozstrzygnięcia z dnia 17 kwietnia 2019 r. Tak samo wymagającym głębszego zastanowienia się było zwrócenie uwagi przez skarżącego na położenie jego nieruchomości, znajdującej się na uboczu, do której niełatwo dotrzeć szczególnie osobom nie znającym dobrze topografii terenu. Połączenie tej okoliczności z twierdzeniem o zastępstwie miejscowego listonosza w spornym okresie czasu oraz zachodzących nieprawidłowościach w doręczaniu korespondencji skarżącemu kasacyjnie w innych sprawach (oświadczenie byłej pracownicy Urzędu Pocztowego w [...]) nosiło w sobie cechę wiarygodności. Powinnością Sądu pierwszej instancji była weryfikacja zgodności z prawem stanowiska WINB wyrażonego w postanowieniu z 10 lipca 2019 r., w tym sposobu w jaki organ ten odniósł się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, tzn. czy poddał je jakiejkolwiek kontroli w postaci ustalenia, czy w na przełomie kwietnia i maja 2019 r. miejscowy listonosz rzeczywiście był zastępowany przez innego zmiennika, czy istniały trudności z doręczeniem skarżącemu kasacyjnie korespondencji i czym były one spowodowane. Brak podjęcia jakichkolwiek działań w tej materii i oparcie się na samym tylko twierdzeniu o braku wiarygodności twierdzeń skarżącego kasacyjnie było niewystarczające. 6. Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji o wyjątkowym charakterze tzw. fikcji doręczenia, o której stanowi art. 44 k.p.a., stwierdzić należy, że zarówno organ administracji publicznej (w tej sprawie WINB), jak i sąd administracyjny pierwszej instancji, powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego sprawy, poddając analizie zaistniałe w danej sprawie okoliczności, kierując się przy tym kryteriami logiczności oraz racjonalności. W rozpoznawanej sprawie takiego działania zabrakło, co skutkowało uwzględnieniem sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a tym samym koniecznością uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zarówno zaskarżonego wyroku, jak i postanowienia z dnia 10 lipca 2019 r. Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę WINB powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy doszło w niej do zaistnienia tzw. fikcji doręczenia. Samo prawidłowe wskazanie na przesyłce dat jej awizowania oraz przechowywanie tej przesyłki w urzędzie pocztowym przez okres 14 dni od daty pierwszej próby doręczenia nie oznacza automatycznie, że skutek doręczenia wystąpił. Jeżeli było tak jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że nie znalazł on w swojej skrzynce pocztowej informacji o pozostawieniu dla niego przesyłki w urzędzie pocztowym, wówczas do fikcji doręczenia w ogóle nie doszło. PINB powinien wówczas doręczyć skarżącemu kasacyjnie decyzję z dnia 17 kwietnia 2019 r., od której przysługiwało będzie odwołanie na ogólnych zasadach. Gdyby jednak PINB ustalił, że w sprawie zaistniały wszystkie warunki do przyjęcia fikcji doręczenia, wówczas rozpoznaniu przez WINB podlegałby wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej trafnie dostrzeżono, że dnia 10 lipca 2019 r. WINB wydał dwa osobne postanowienia, w tym 1) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 17 kwietnia 2019 r. oraz 2) o stwierdzeniu, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że wyrokiem zapadłym w dniu dzisiejszym w sprawie o sygn. akt II OSK 1141/20, doszło do uchylenia wyroku WSA z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 745/19, a także postanowienia WINB z 10 lipca 2019 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 17 kwietnia 2019 r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego kasacyjnie odwołania od decyzji z dnia 17 kwietnia 2019 r. Tym samym rozstrzygnięcie wydane przez WINB w oparciu o art. 134 k.p.a. z prawnego punktu widzenia utraciło rację bytu. Skoro bowiem WINB powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zaistnienia tzw. fikcji doręczenia, a jeśli tak powinien w dalszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to rozstrzygnięcie stwierdzające jego niedopuszczalność z uwagi na uchybienie tego terminu należało uznać za przedwczesne. 7. Ubocznie należy wskazać, że WINB wydając dwa postanowienia tego samego dnia (10 lipca 2019 r.), tj. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu i o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu powinien nadać tym rozstrzygnięciom inne numery. Argumentem przeciwnym nie jest podjęcie tych postanowień w ramach jednej sprawy administracyjnej. Względy jasności działania organu oraz dążenia do uniknięcia niepotrzebnych pomyłek przemawiają za wyraźnym wyróżnieniem tych rozstrzygnięć i pokazaniem w ten sposób, że w rozpoznawanej sprawie tego samego dnia zapadły dwa różne postanowienia. 8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.