I OW 169/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Marian Wolanin, po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Burmistrzem Miasta G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. J. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy w sprawie. Pismem z 1 lipca 2019 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. J. o wydanie decyzji o skierowaniu do schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi, o wydanie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, ponoszenia opłat za pobyt w obu placówkach i przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu wskazano, że 20 maja 2019 r., 30 maja 2019 r. oraz 3 czerwca 2019 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: "OPS") w G. wpłynęły wnioski K. J., przekazane przez Ośrodek Pomocy Społecznej w K. W dniu 13 czerwca 2019 r. OPS w G. przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: "MOPS") w K. ww. wnioski wraz z dokumentacją. Argumentem na jaki powołał się OPS w G. jest fakt, że K. J. przez 20 lat zamieszkiwał na terenie K. MOPS w K. nie zaprzecza, że ww. zamieszkiwał na terenie K. i korzystał z pomocy w formie zasiłku stałego. MOPS w K. był w posiadaniu informacji, że ww. posiadał zameldowanie na pobyt stały w G. oraz nie mógł dokonać rejestracji jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy z uwagi na fakt, że posiadał zameldowanie na pobyt stały w innym mieście. K. J. odmawiał dokonania wymeldowania z pobytu stałego w G. Do 10 lutego 2019 r. mieszkał i prowadził wspólne gospodarstwo domowe wraz konkubiną B. G. w K., ul. W. [...]. B. G. nie posiadała tytułu prawnego do zajmowanego lokalu – orzeczona eksmisja z prawem do otrzymania lokalu socjalnego. W dniu 10 lutego 2019 r. K. J. trafił do szpitala w trybie nagłym. Z uwagi na konieczność ustalenia jego miejsca pobytu po zakończonej hospitalizacji pracownik socjalny 22 marca 2019 r. nawiązał kontakt z B. G., która w sposób kategoryczny odmówiła przyjęcia go do swojego mieszkania. W dniu 5 kwietnia 2019 r. B. G. zmarła. K. J. nie potrafił wskazać adresu, pod który mógłby zostać przewieziony po zakończonej hospitalizacji i stał się osobą bezdomną. Od 28 marca 2019 r. przebywa w schronisku dla bezdomnych osób w K. Pomocą w formie zasiłku stałego był objęty do 31 marca 2019 r. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że posiada status osoby bezdomnej, a zatem właściwość miejscowa powinna być ustalona w oparciu o art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a nie w oparciu o art. 101 ust. 1, który mówi o miejscu zamieszkania. Wskazać w tym miejscu należy, że ustawa o pomocy społecznej reguluje jednoznacznie kwestie właściwości miejscowej gminy i tak, zgodnie z art. 101 ust. 1: "Właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie" z tym, że nie dotyczy to osób bezdomnych. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej "W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały". K. J. posiadał zameldowanie na pobyt stały w S. [...] w G. Tym samym mając na uwadze powyższe uznać należy, że gminą właściwą w niniejszej sprawie jest gmina G. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta G. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta K. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu podniósł, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala stwierdzić, że K. J. od 30 lat nie przebywa na terenie Gminy G., skąd w 2016 r. został wymeldowany. Zdaniem OPS w G. przekazanie mu podania ww. było nieuzasadnione. Ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika, że K. J. przebywał na terenie K. od 20 lat z zamiarem stałego pobytu, gdzie realizował swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszkał. Prowadził gospodarstwo domowe wraz z konkubiną pod adresem, ul. W. [...], [...] K. Poczynione w sprawie ustalenia wskazują, że głównym ośrodkiem aktywności życiowej K. J. jest miasto K. W mieście tym spędził większość swojego życia, z wyjątkiem okresu młodzieńczego. Nie ulega wątpliwości, że w dniu powstania sporu o właściwość K. J. faktycznie przebywał w K. Na terenie tego miasta korzystał z usług przychodni lekarskich, szpitali. Deklarował swoją współpracę z pracownikiem socjalnym MOPS w K. Wszystkie te okoliczności dowodzą, że ześrodkował swoje centrum życiowe w K., a nie na terenie Gminy G., gdzie mieszkał jedynie do osiemnastego roku życia. Ponadto Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. orzekł o jego umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, który istnieje od 21 września 2010 r. do 30 września 2019 r. (wydany 21 września 2017 r.). Z tego tytułu otrzymywał również zasiłek stały z MOPS w K. Korespondencję urzędową m.in. zasiłek stały otrzymywał przekazem pocztowym na adres zamieszkania w K. OPS w G. nie zgadza się ze stanowiskiem MOPS w K., który uzasadniając wniosek podniósł, że K. J. jest osobą bezdomną. Jak wynika ze zgromadzonego materiału, ww. przed hospitalizacją nie był osobą bezdomną. Do szpitala został przewieziony z miejsca zamieszkania, gdzie przez lata przebywał z zamiarem stałego pobytu. Tam skoncentrował swoje życie osobiste, odbierał korespondencję, w tym przyznane zasiłki przez MOPS w K. K. J. nie spełnia przesłanek do stwierdzenia, że jest osobą bezdomną, gdyż przez cały czas przebywał w lokalu mieszkalnym wprawdzie bez zameldowania, jednak jego pobyt nosił znamiona pobytu stałego. Charakter pobytu wskazywał też na stałe przebywanie w lokalu, co zgodnie z ustawą o ewidencji ludności stanowi potwierdzenie stałego pobytu. Samo zameldowanie w rozumieniu ustawy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i nie ma celu potwierdzenia faktu pobytu w danym lokalu. Po przebytym leczeniu miał też prawo wrócić do wcześniej zajmowanego lokalu, albowiem wraz z konkubiną tworzyli rodzinę. Mógł ubiegać się z nią o lokal socjalny, jako osoba niepełnosprawna – w rozumieniu przepisów ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, jednak po zakończonej hospitalizacji w trybie nagłym został umieszczony w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi prowadzonym przez Stowarzyszenie w K. Z przedstawionego wyżej stanu faktycznego wynika, że K J swoje centrum życiowe wiązał z Miastem K w związku, z czym właściwym organem do załatwienia spraw ww. powinien być MOPS w K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta K. i Burmistrzem Miasta G. jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosków K. J. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm.; dalej jako: "u.p.s.") właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki (...), właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 (art. 101 ust. 4 u.p.s.). W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja występują wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. W sytuacji przyznania jednak świadczeń przez gminę miejsca pobytu, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu (art. 101 ust. 7 u.p.s.) Rozważeniu w niniejszej sprawie podlega kwestia czy K. J. w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być uznawany za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., Poz. 150 ze zm.) pod pojęciem lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć można między innymi schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. Należy zatem uznać, że Stowarzyszenie w K., będące schroniskiem dla osób bezdomnych, w którym przebywa K. J., nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych, albowiem jest placówką, którą można określić jako pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego, czasowego pobytu osób, nie stanowiącą lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że K. J. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu przeznaczonym na zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Zgodnie z ustaleniami organu, ostatnim jego miejscem zameldowania na pobyt stały była S. [...] w G. Jednakże z pisma z 20 marca 2019 r., sporządzonego przez pracownika socjalnego, wynika, że K. J. w 2016 r. został wymeldowany z powyższego adresu. W tej sytuacji, zgodnie z zasadą określoną w art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwa miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały, czyli G. Zasada ta doznaje jednak modyfikacji w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenia, wymienione w art. 101 ust. 4 u.p.s. i w sprawach niecierpiących zwłoki. Rozstrzygając spór o właściwość w niniejszej sprawie należało zwrócić uwagę na szczególnie uzasadnioną sytuację osobistą osoby bezdomnej, ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze art. 16 ust. 1 i 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 17 u.p.s., za szczególnie uzasadnioną sytuację osobistą osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, uzasadniającą zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s., uznać należy trwałą utratę związku między tą osobą a gminą ostatniego miejsca jej zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia NSA z: 19 lipca 2017 r., I OW 77/17 i 28 maja 2014 r., I OW 19/14). Z ustaleń organów jak i oświadczeń samego zainteresowanego wynika, że ok. 20 lat temu wyjechał z G. do K. i od tego czasu przebywał w K., gdzie skoncentrował swoje sprawy życiowe. W K. korzystał bowiem z usług przychodni lekarskich, szpitali, odbierał korespondencję w tym przyznane zasiłki przez MOPS w K., a także z Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. [...] września 2017 r. uzyskał orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Tym samym można przyjąć, że nastąpiła trwała utrata związku między zainteresowanym a gminą jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. K. J. nie wiąże zatem przyszłości z G., za czym przemawia również okoliczność wymeldowania go w 2016 r. z G. Nie bez znaczenia jest także fakt znacznego oddalenia od siebie obu miejscowości. Bez ponoszenia dodatkowych kosztów, związanych przykładowo z korespondencyjnym prowadzeniem sprawy i składaniem ewentualnych środków zaskarżenia, strona nie mogłaby brać udziału w postępowaniu, a sprawy przyznania świadczeń z pomocy społecznej prowadzone są w trybie administracyjnym i rozstrzygane w formie decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, pomimo tego, że strona jest osobą bezdomną, zaistniały podstawy do ustalenia organu właściwego na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s. Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie przedmiotowych świadczeń z pomocy społecznej jest Prezydent Miasta K., z uwagi na miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Kwestie rozliczeń między gminami reguluje art. 101 ust. 7 u.p.s. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.