II GZ 137/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1640/18 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika w sprawie ze skarg Rady Nadzorczej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo – Kredytowej [...] w L. oraz Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo – Kredytowej w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia prezesa zarządu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać wniosek B. K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1640/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu spraw ze skarg Rady Nadzorczej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej im. [...] w L. oraz Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo - Kredytowej z siedzibą w Sopocie na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia na stanowisku Prezesa Zarządu Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej, odmówił dopuszczenia B. K. - Prezesa Zarządu Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej im. [...] w L. - do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Rady Nadzorczej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej im. [...] w L. Przede wszystkim Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1640/18, jest prowadzone w połączonych - na rozprawie przed tym Sądem w dniu 5 marca 2019 r. - do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawach ze skarg Rady Nadzorczej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej im. [...] w L. oraz Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej z siedzibą w Sopocie (przed połączeniem sygn. akt VI SA/Wa 1641/18) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia B. K. na stanowisko Prezesa Zarządu Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej im. [...] z siedzibą w L. Na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. B. K. - będący Prezesem Zarządu SKOK w L. - złożył wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu ze skargi Rady Nadzorczej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej z siedzibą w Sopocie (sygn. akt VI SA/Wa 1640/18), jako uczestnika, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał przede wszystkim, że B. K. nie był stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2065 ze zm.; dalej: ustawa o s.k.o.k.) i ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 621). Sąd I instancji powołał art. 33 § 2 p.p.s.a. - zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego - i wskazał, że unormowanie to odnosi się przede wszystkim do osoby, która został pominięta w postępowaniu administracyjnym, jako strona. WSA podniósł też, że o istnieniu interesu prawnego przesądzają przepisy prawa materialnego. Analiza uzasadnienia spornego wniosku, według Sądu I instancji wskazuje, że jego autor powołuje się na art. 86 ust. 7 ustawy o s.k.o.k., gdyż podnosi, że skoro odmowa zatwierdzenia na stanowisku prezesa zarządu powoduje wygaśnięcie mandatu do piastowania przez niego tej funkcji, to powinien on być uczestnikiem postępowania sądowego, toczącego się w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie odmowy jego zatwierdzenia na stanowisku prezesa. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił wyrażone już w orzecznictwie NSA stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 86 ust. 7 ustawy o s.k.o.k. nie stanowi o interesie prawnym uzasadniającym udział osoby fizycznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. Powyższy przepis ustawy o s.k.o.k. nie przyznaje bowiem uprawnienia do pełnienia przez określoną osobę funkcji prezesa zarządu kasy, zatem na jego podstawie nie może ona domagać się od organu administracji publicznej podjęcia bezpośrednio wobec niej określonych działań. Postępowanie administracyjne prowadzone przez Komisję Nadzoru Finansowego na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o s.k.o.k. dotyczy wyłącznie relacji pomiędzy radą nadzorczą (reprezentującą kasę) a organem, zaś osoba zainteresowana dalszym sprawowaniem funkcji prezesa zarządu kasy po wejściu w życie ustawy, nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Osoba taka jest zainteresowana wynikiem rozstrzygnięcia organu, jednak zainteresowanie to zamyka się w sferze faktycznej i nie znajduje oparcia w żadnym przepisie obowiązującego prawa. W zażaleniu na powyższe postanowienie B. W. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez dopuszczenie B. K. do udziału w postępowaniu, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że Sąd I instancji - niezasadnie wychodząc poza wyniki wykładni językowej - dokonał nieprawidłowej wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że przepis dotyczy jedynie strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., tzn. jedynie osoby, która powinna brać udział w postępowaniu administracyjnym jako strona, ale została "pominięta". Podniósł przy tym, że przepis posługuje się pojęciem "osoba" a nie "strona". Wnoszący zażalenie zdawał się też zarzucać, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. należy odróżniać od interesu prawnego w rozumieniu art. 33 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na zażalenie KNF wniosła o oddalenie zażalenia i zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie uznać należy za zasadne. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W myśl zaś § 2 (zdanie pierwsze in principio) udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Zgodzić należy się zatem z wnoszącym zażalenie, że w świetle powołanych przepisów unormowanie zawarte w przytoczonym art. 33 § 2 p.p.s.a. nie odnosi się wyłącznie do osób, które zostały (wadliwie) pominięte w postępowaniu administracyjnym jako strona. Istotnie, jak zresztą wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, i jak wynika to z literalnego brzmienia zacytowanych uregulowań, dla oceny zasadności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika tego postępowania decydujące jest, czy wynik tego postępowania dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy. Trzeba zatem wskazać, że pojęcie interesu prawnego jest kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia i ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. W orzecznictwie wskazuje się na ugruntowany pogląd, że przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Interes prawny musi być nadto indywidualny, bezpośredni i wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony wydaniem zaskarżonej decyzji, realny (por. postanowienie NSA z dnia 24 września 2019 r. II GSK 808/19 i powołane tam judykaty). Przy tak rozumianym interesie prawnym kwestia zasadności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym uczestnika postępowania w analogicznym stanie sprawy była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. w powołanym przez Sąd I instancji postanowieniu z 12 grudnia 2017 r. II GZ 896/17, jak i w postanowieniach z dnia 9 maja 2017 r. II GSK 927/17 czy z dnia 18 kwietnia 2019 r. II GZ 59/19), w konkluzji których to rozważań przyjęto, że postępowanie prowadzone przez Komisję Nadzoru Finansowego na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o s.k.o.k. dotyczy relacji pomiędzy kasą a organem, osoba zainteresowana sprawowaniem funkcji prezesa zarządu nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., art. 86 ust. 7 ustawy o s.k.o.k. nie przyznaje uprawnienia do pełnienia przez określoną osobę funkcji prezesa zarządu, nie stanowi zatem podstawy materialnoprawnej samodzielnie świadczącej o interesie prawnym tej osoby. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie uznał jednak za przekonującą argumentację - zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 31 października 2019 r. II GSK 2725/17 (w którym odwołano się też do motywów rozstrzygnięcia w sprawie II GSK 1407/18 z dnia 20 września 2019 r., wydanego na tle ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej) - w świetle której, z uwagi na prawo refleksowe, za legitymowanego do udziału w postępowaniu uznać trzeba nie tylko adresata decyzji ale także podmiot, na którego obowiązki a także prawa decyzja będzie oddziaływać, choćby pośrednio. W tym stanie rzeczy uzasadnione jest stwierdzenie, że decyzja Komisji Nadzoru Finansowego odmawiająca zatwierdzenia na stanowisku prezesa zarządu z uwagi na niespełnienie warunku rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania kasą (art. 18 ust. 4 ustawy o s.k.o.k.) kształtuje nie tyko sytuację kasy ale również wpływa na sferę praw osoby przedstawionej do zatwierdzenia. Przychylić należy się do wywodów NSA, zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku z 31 października 2019 r., że ocena, czy ten wpływ dotyczy tylko sytuacji faktycznej czy także statusu prawnego, wymaga całościowej analizy okoliczności (prawnych i faktycznych) sprawy. Zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o s.k.o.k. kasy, w terminie 9 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, wystąpią do Komisji Nadzoru Finansowego z wnioskami o zatwierdzenie prezesów zarządów. Stosownie zaś do art. 86 ust. 7 powołanej ustawy, w przypadku niezłożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, lub ust. 2 pkt 2 w przewidzianych terminach lub po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego osoby, której wniosek taki dotyczy, mandat związany z pełnioną przez tę osobę funkcją wygasa. Co istotne, art. 86 ustawy o s.k.o.k., który stanowił podstawę prawną przedmiotowej decyzji KNF, normuje stany przejściowe, odnosi się bowiem do sytuacji, które zaistniały w stanie prawnym poprzedzającym wejście w życie powołanej ustawy i są objęte zakresem nowej regulacji. Trafnie podkreślono, że ustawą o s.k.o.k. z 5 listopada 2009 r. wprowadzono szereg zmian merytorycznych, zmierzających m.in. do wprowadzenia publicznego nadzoru państwowego nad środkami zgromadzonymi w SKOKach poprzez przesunięcie uprawnień kompetencyjnych do decydowania o kryteriach kwalifikacyjnych członków niektórych organów kas i Kasy Krajowej z Kasy Krajowej do Komisji Nadzoru Finansowego oraz do uzależnienia wyboru osób kierujących kasami od spełnienia jednolitych kryteriów określonych przez nadzór finansowy (druk sejmowy nr 1876, Sejm RP VI kadencji). Z uwagi na fakt, że ustawodawca niejednokrotnie zmuszony jest zmieniać dotychczasowe przepisy w trakcie trwania stosunków prawnych nimi regulowanych, trafnie zauważono, że w takiej sytuacji, ochrona zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, wymaga zastosowania przez prawodawcę rozwiązań służących łagodzeniu skutków ingerencji w funkcjonujący system prawny tak, by zapewnić właściwy poziom ochrony wartości leżących u podstaw zasad ochrony praw nabytych i pewności prawa. W przypadku omawianych uregulowań istotnie ustawodawca nie zdecydował się na zastosowanie radykalnego rozwiązania, polegającego na wygaśnięciu mandatów dotychczasowych prezesów zarządów kas wraz z wejściem w życie nowej ustawy, lecz przewidział procedurę łagodzenia skutków wprowadzenia zmian, pozwalając na dostosowanie stanów istniejących do rozwiązań przyjętych w ustawie - z zachowaniem ochrony interesu spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, a także osób piastujących dotychczas funkcje prezesów zarządów tych kas. W orzecznictwie dostrzega się, że unormowania prawne ustanawiające przesłanki pozytywne, od spełnienia których uzależnione jest powołanie na określone stanowisko, czy urząd lub do pełnienia określonej funkcji oraz ustanawiające przesłanki negatywne, których zaistnienie stanowi przeszkodę dokonania takiego powołania czy też wyboru - w tym również, tak jak na gruncie art. 21 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych, podstawę wydania podejmowanej w ramach prewencyjnych uprawnień nadzorczych KNF decyzji o odmowie wyrażenia zgody na powołanie lub decyzji o odmowie zatwierdzenia prezesa zarządu kasy - mają to do siebie, że stanowiąc zespół pożądanych z punktu widzenia ustawodawcy warunków i wymogów koniecznych do zajmowania danego stanowiska, pełnienia urzędu, czy też sprawowania funkcji, bezpośrednio odnoszą się do konkretnych osób, które o nie aplikują. Stąd też ocena spełniania warunków oraz wymogów o charakterze pozytywnym, jak i negatywnym, może być dokonywana tylko i wyłącznie w odniesieniu do tychże osób. Popiera to tezę, że choć formalnie adresatem decyzji KNF jest kasa - jako strona postępowania administracyjnego - to jednak treść rozstrzygnięcia kształtuje bezpośrednio sytuację osoby fizycznej - kandydata na stanowisko członka zarządu lub prezesa kasy (por. wskazany wyżej wyrok i powołane tam orzecznictwo). Na mocy art. 86 ust. 7 ustawy o s.k.o.k. odmowa zatwierdzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego osoby, której wniosek taki dotyczy skutkuje wygaśnięciem mandatu związanego z pełnioną przez tę osobę funkcji. W rozpoznawanej sprawie organ ocenił negatywnie kwalifikacje osoby przedstawionej do zatwierdzenia, pomimo że kwalifikacje tej osoby uznawane były wcześniej za wystarczające. Doszło zatem do pewnej degradacji w zakresie indywidualnych (nabytych) uprawnień. NSA rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do poglądu, że władcze rozstrzygnięcie organu nadzoru nad rynkiem finansowym, polegające na stwierdzeniu, że osoba przedstawiona do zatwierdzenia nie daje rękojmi, o której mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o s.k.o.k., wykracza poza sferę jedynie interesu faktycznego tej osoby. Powoduje bowiem nie tylko - jak już wskazano - wygaśniecie z mocy prawa przyznanego wcześniej mandatu związanego z pełniona funkcją, ale jednocześnie wyłącza tę osobę z kręgu podmiotów, które mogą skutecznie ubiegać się o powołanie na prezesa zarządu jakiejkolwiek spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o s.k.o.k.). W szerszej perspektywie mianowicie, prawomocne rozstrzygnięcie stwierdzające, że osoba przedstawiona do zatwierdzenia nie daje rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o s.k.o.k. może stać się także podstawą negatywnej oceny kandydata do pełnienia kluczowych funkcji w działalności towarzystw ubezpieczeniowych i reasekuracyjnych oraz banków - z uwagi na stosowane analogiczne warunki i kryteria ich oceny określone w art. 48 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej; wcześniej art. 27 ust. 2 pkt 4, ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej oraz w art. 22aa ust. 1 i ust. 10 w zw. z art. 22b ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe. Podobnie, w kontekście art. 14 ust. 2 i art. 22 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz.U. UE. L. 2013.176.338), stanowić może prawną przeszkodę do bycia akcjonariuszem lub udziałowcem instytucji kredytowej. Wątpliwości dotyczące zakresu związania organu jego własną decyzją w innych postępowaniach, jak również możliwości odmiennej oceny prawnej tych samych okoliczności faktycznych, podnoszone na poparcie tezy, że oddziaływanie decyzji KNF, o której mowa w art. 86 ust. 7 ustawy o s.k.o.k., nie dotyczy sytuacji prawnej osoby przedstawionej do zatwierdzenia, mogą stracić na znaczeniu w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie art. 8 § 2 k.p.a. w brzmieniu ukształtowanym wspomnianą nowelizacją organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W pełni uzasadnione jest stanowisko, że uregulowanie to może wręcz zachęcać do przyjmowania w praktyce ustaleń, co do kwalifikacji danej osoby, jako rozstrzygnięć uniwersalnych. Uwzględnienia wymaga też regulacja zawarta w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Zbadanie zasadności zgłoszonego w tej sprawie wniosku o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania wymaga uwzględnienia przedstawionych kwestii. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.