II SA/Ke 658/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Gminy w Lipniku z dnia 13 marca 2003 r. nr IV/24/2003 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw I. stwierdza nieważność załączników od 1 do 22 zaskarżonej uchwały w części, to jest: - § 12 pkt 1 i pkt 2 w zakresie, w jakim wskazują, że do właściwości zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej, - § 28 ust. 2 w zakresie słów "oraz wskazuje drugi termin zebrania w razie braku quorum w pierwszym terminie", - § 30 ust. 1, - § 32 pkt 1 w zakresie, w jakim dopuszcza wyłącznie ustne zgłoszenie kandydatów, II. oddala skargę w pozostałej części. Rada Gminy w Lipniku uchwałą nr IV/24/2003 z dnia 13 marca 2003 r., na podstawie art. 5, art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zmianami), dalej zwanej "u.s.g." po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami sołectw, uchwaliła 22 statuty jednostek pomocniczych Gminy Lipnik, a mianowicie sołectw Adamów, Gołębiów, Grocholice, Kaczyce, Kurów, Leszczków, Lipnik, Łownica, Malice Kościelne, Malżyn, Męczennice, Międzygórz, Ublinek, Usarzów, Słabuszewice, Słoptów, Sternalice, Studzianki, Swojków, Włostów, Zachoinie i Żurawniki, stanowiących 22 załączniki do uchwały. W każdym z tych załączników Rada między innymi uchwaliła, że: § 12. Zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym i kontrolnym sołectwa, do którego wyłącznej właściwości należy: 1) wybór i odwołanie sołtysa, 2) wybór i odwołanie członków rady sołeckiej oraz wybór i odwołanie członków komisji stałych i doraźnych. § 30.1. Dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa, o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory w drugim terminie mogą być przeprowadzone w tym samym dniu bez względu na liczbę obecnych na zebraniu uprawnionych mieszkańców sołectwa. 2. Na zebraniu wiejskim, na którym przeprowadza się wybory uprawnieni do głosowania uczestnicy zebrania podpisują listę obecności. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Prokurator Rejonowy w Opatowie zarzucił istotne naruszenie: art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 12 ust. 1 i 2 statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. W uzasadnieniu skarżący Prokurator wskazał, że z redakcji § 12 pkt 1 i 2 statutu wynika wprost, że organowi uchwałodawczemu, jakim jest w sołectwie zebranie wiejskie, przyznano kompetencje do wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ustalenia liczby członków rady sołeckiej. Nie jest przy tym możliwe rozumienie takiego zapisu w ten sposób, że czynności wyborcze będą jedynie podejmowane na zebraniu wiejskim. Z jego konstrukcji nie wynika, aby prawo do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przysługiwało zebraniu wiejskiemu, rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska, czy opinii w określonej sprawie. Treść tego przepisu w sposób oczywisty wskazuje, że do kompetencji zebrania wiejskiego, jako organu uchwałodawczego, należy dokonywanie wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołanie. Omawiany zapis jest niezgodny z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Przepisy te bowiem w żadnym wypadku nie wymieniają zebrania wiejskiego jako organu elekcyjnego. Oznacza to, że nawet, jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany zebraniem jest tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to zebranie (wiejskie) jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawnione do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie, to taki zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g. W ramach uchwalonego statutu pojawia się jedno pojęcie zebrania w dwóch odrębnych rolach: jako organu uchwałodawczego i jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej. Prokurator zaznaczył, że w przypadku tej drugiej roli zebrania brak jest ponadto upoważnienia dla organu stanowiącego Gminy do wprowadzenia pojęcia kworum dla dokonania wyborów organów jednostki pomocniczej, bowiem art. 26 ust. 2 u.s.g. (faktycznie chodzi o art. 36 ust. 2) jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Mając na uwadze podniesione okoliczności skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie podlegającym zaskarżeniu została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego i z tych względów zaistniała konieczność stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Lipniku wniosła o jej uwzględnienie w zakresie stwierdzenia nieważności § 12 pkt 1, § 28 i § 30 ust. 2 załączników od nr 1 do nr 22 i o umorzenie postępowania w tej części oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie i zasądzenie zwrotu kosztów zgodnie z art. 206 p.p.s.a. W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko wyrażone przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 287/19, że gdyby ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Cytując treść art. 36 ust. 2 u.s.g. organ stwierdził, że ustawa ta określiła sposób i kluczowe zasad głosowania nad zgłoszonymi kandydaturami oraz krąg uprawnionych do tego głosowania. Lokalnemu prawodawcy zaś pozostawiono do uregulowania zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 2), może on zatem rozwinąć ustalone ustawą unormowania, a nie powielać je, czy modyfikować. Biorąc powyższe pod uwagę Rada uznała skargę za zasadną w zakresie stwierdzenia nieważności § 12 pkt 1, § 28 i § 30 ust. 2 wszystkich załączników do uchwały i wniosła o umorzenie postępowania w tej części. Natomiast w pozostałej części wniosła o oddalenie skargi, gdyż nie zostało w niej wykazane, że w tym zakresie uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. W piśmie z 4 listopada 2019 r. (data wpływu do Sądu 5 listopada 2019 r.) Prokurator zmodyfikował zarzuty i wnioski skargi oraz dodatkowo zakwestionował statuty sołectw Gminy Lipnik w części dotyczącej zapisów zawartych: w § 12 ust 1 i 2 , § 16 ust 1 i 2, § 28 ust 2a, § 30 ust 1, § 32 pkt 1, § 33 i § 35 wszystkich 22 załączników do tej uchwały, zarzucając: istotne naruszenie przepisów prawa tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 12 ust. 1 i 2 i § 33 organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej; istotne naruszenie przepisów prawa tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. i przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z ww. przepisów poprzez: zawarcie w § 16 ust 1 załączników do tej uchwały zapisów dotyczących narzucenia quorum dla ważności zebrania, b) zawarcie w § 16 ust 2 załączników zapisów dotyczących konsekwencji braku quorum dla ważności zebrania wiejskiego, c) zawarcie w § 28 ust 2a załączników zapisów dotyczących braku quorum, d) zawarcie w § 30 ust 1 załączników zapisów dotyczących konsekwencji braku quorum dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej, e) zawarcie w § 35 załączników zapisów dotyczących quorum dla ważności odwołania sołtysa i rady sołeckiej III. istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez zawarcie w § 32 pkt 1 załączników zapisów dotyczących ograniczenia prawa do zgłaszania kandydatów, podczas gdy określenie wyjątków od zasady należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy. W związku z tym, na podstawie art. 147 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (test jedn. Dz. z 2018 r., po. 1302 ze zmianami), dalej p.p.s.a, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Lipniku o nr IV/24/2003 z dnia 13 marca 2003 r., w części dotyczącej zapisów § 12 ust 1 i 2 , § 16 ust 1 i 2 , § 28 ust. 2a, § 30 ust. 1, § 32 pkt 1, § 33 i § 35, zawartych w załącznikach do tej uchwały od numeru 1 do 22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (ust. 1). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3). Z kolei w myśl art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji zawartej w art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Co więcej, należy zwrócić uwagę, że w samych statutach - w § 8 ust. 2 oraz w § 12 - zawarto zapis, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym. Gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje więc w sprzeczności z przepisem art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 30 ust. 1 statutów dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymogu osobistej obecności co najmniej 1/5 uprawnionych do głosownia mieszkańców. Z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. W konsekwencji za naruszające prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. należy uznać zawarty w § 30 ust. 1 wymóg dotyczący kworum, jak i związaną z nim regulację zawartą w § 28 ust. 2 statutów. Zdaniem Sądu zasadnie także skarżący kwestionuje prawidłowość zapisu § 32 pkt 1 statutów, w zakresie, w jakim przewidziano możliwość tylko ustnego zgłaszania kandydatów na sołtysa i członków rady sołeckiej. Zgodzić się bowiem należy z prokuratorem, że w ten sposób doszło do nieprzewidzianego przez ustawodawcę ograniczenia prawa zgłaszania kandydatów poprzez uniemożliwienie zgłaszania ich na piśmie. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność wszystkich, przyjętych zaskarżoną uchwałą statutów w części, a mianowicie § 12 pkt 1 i 2 w zakresie, w jakim wskazują, że do właściwości zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej, § 28 ust. 2 w zakresie, w jakim przewiduje drugi termin zebrania w razie braku quorum w pierwszym terminie, § 30 ust. 1 i § 32 pkt 1 w zakresie, w jakim dopuszcza wyłącznie ustne zgłoszenie kandydatów, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1203 ze zmianami), dalej p.p.s.a. W tym miejscu stwierdzić należy, że niezrozumiałe jest stanowisko organu w części, w jakiej uznając zasadność skargi jednocześnie domaga się umorzenia postępowania. Natomiast pozostałe, zawarte w piśmie z 4 listopada 2019 r. zarzuty, zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie. Zakwestionowany § 16, przewidujący, że zebranie wiejskie jest ważne między innymi, gdy uczestniczy w nim przynajmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do udziału w zebraniu, znajduje się w rozdziale "organy sołectwa". Nie dotyczy on wyborów sołtysa bądź członków rady sołeckiej (te kwestie zostały bowiem uregulowane w rozdziale IV statutów), dlatego też brak jest podstaw do przyjęcia, że taka regulacja narusza przepisy art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., skoro dotyczy materii, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących § 33 i § 35 statutów wskazać należy, że regulują one kwestie związane z odwołaniem sołtysa i członków rady sołeckiej. Zauważyć należy, że przepisy art. 36 u.s.g. w żaden sposób tej kwestii nie normują. W związku z tym nie można skutecznie stawiać zarzutu, że zawarte w tym artykule wymogi dotyczą również odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej. W ustawie o samorządzie gminnym brak jest regulacji wskazującej na to, że osoby te nie podlegają odwołaniu przed końcem kadencji, na którą zostały wybrane. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 17 kwietnia 2019 r. w sprawie o sygn. II OSK 1528/17 "tworzenie jednostek pomocniczych gminy oraz regulacja zadań organów i trybów wyboru osób pełniących określone funkcje w organach tych jednostek stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Potwierdza to art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy regulujące zadania organów jednostki pomocniczej pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują, jakie zadania wykonują te organy i w jakim trybie następuje wybór organów oraz ich odwołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny twierdząc, że skoro żadne przepisy nie regulują zasad i trybu odwołania sołtysa, to nie stanowi naruszenia prawa treść statutów /..../, zgodnie z którymi odwołanie sołtysów następuje w drodze głosowania jawnego. Rada Gminy miała możliwość wyboru, czy odwoływanie sołtysów może nastąpić w drodze uchwał zebrań wiejskich i czy takie głosowania będą tajne lub jawne. Okoliczność, że ustawodawca sprecyzował tryb wyboru sołtysa (i członków rady sołeckiej) w drodze głosowania tajnego oznacza tylko tyle, że w statucie jednostki pomocniczej nie można odmiennie określić sposób głosowania nad wyborem do ww. organów sołectwa. Nie można zaś domniemywać /..../, że skoro ustawodawca uregulował sposób wyboru sołtysa, to należy uznać, że w identyczny sposób następuje również odwołanie sołtysa. Domniemanie nie jest i nie może być kryterium nadzoru nad działalnością organów samorządu. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a legalność ta powinna być interpretowana jako zgodność z prawem (art. 85 u.s.g.). /..../ Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych./..../ Nie można stwierdzić, aby celem ustawodawcy regulującego tryb wyboru sołtysa było jednoczesne uregulowanie także trybu jego odwołania. Jeżeli ustawodawca chciał uregulować tryb odwołania np. przewodniczącego rady gminy czy też członków zarządu powiatu, to wyraził to wprost w przepisach i nie pozostawił w tym zakresie możliwości samodzielnej regulacji odpowiednio radzie gminy lub radzie powiatu. Właśnie na tym polega w przedmiotowej sprawie racjonalność ustawodawcy, który regulując ustawowo tylko niektóre kwestie ustroju jednostki pomocniczej, pozostawił w większości materię statutową do samodzielnej regulacji przez organy stanowiące gmin, które w sposób najbardziej dostosowany do lokalnych warunków uregulują dane kwestie" (wyrok dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Powyższe stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. W związku z tym, zdaniem Sądu, regulacje zawarte w § 33 i § 35, a także w § 12 pkt 1 i pkt 2 w zakresie, w jakim przewidują, że do zebrania wiejskiego należy odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej o także wybór i odwołanie członków komisji stałych i doraźnych, ani nie naruszają prawa ani też nie zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej. Dlatego też w tej części skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.