II SA/Gl 906/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. W dniu 13 sierpnia 2010 r. M.D. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w B. wniosek o przyznanie zasiłku celowego w sprawie zwrotu kosztów leczenia zębów w ramach prywatnej praktyki dentystycznej. Wyrokiem z dnia z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 131/11, WSA w Gliwicach uchylił wydane w sprawie decyzje. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B. na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 z późn. zm. – dalej u.p.s.), art. 104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku orzeczono o odmowie przyznania M.D. zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia zębów w "A" w B. W uzasadnieniu wskazano m. in., że podstawą rozstrzygnięcia jest brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w celu rozwiązywania trudnej sytuacji życiowej. Wnioskujący nie przedstawił żadnego rachunku, który udokumentowałby wysokość poniesionych kosztów związanych z leczeniem. Nie wykazał również, jakiego charakteru ma być ta usługa, czy winna mieć walory zdrowotne, czy np. kosmetyczne. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zarzucił, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem strony zaskarżone rozstrzygnięcie powinno być wycofane z obrotu prawnego, a postępowanie powinno być umorzone, gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wskazał, że jest to decyzja SKO z dnia [...] r., od której strona złożyła skargę do WSA. SKO decyzją z dnia [...]r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 648/16 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...]r. Uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował normę art. 138 § 2 k.p.a. Po kolejnych rozstrzygnięciach SKO decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m. in., że z pism Ambasady Republiki [...] (które wpłynęły do organu I instancji w dniu [...]r. oraz [...]r.) wynika, że strona może nadal pobierać rentę [...] w Polsce, jeżeli dostarczy odpowiednie dokumenty, przy czym z własnej woli nie chce z tej możliwości skorzystać. Pracownik socjalny stwierdził, że ww. nie wykorzystuje własnych uprawnień w celu poprawy swojej sytuacji. Prezes Zarządu "A" Sp. z o.o. wyjaśnił, że odwołujący się w dniu 18 marca 2010 r. nie korzystał z usług tej placówki. Tym samym brak jest podstaw do przyznania stronie zasiłku celowego w sprawie zwrotu kosztów leczenia zębów w ramach prywatnej praktyki dentystycznej. Skargę na powyższą decyzję złożył M.D., nie godząc się z rozstrzygnięciem. Skarżący zarzuca decyzji Kolegium: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym ustaleniu, iż w obrocie prawnym znajduje się decyzja organu I instancji nr [...] z dnia [...]r., gdy tymczasem decyzją z dnia [...] r. Kolegium uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji; 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż zdaniem skarżącego przepis ten nie może być zastosowany w sytuacji, jeżeli nie istnieje przedmiot postępowania jakim jest decyzja; 3. naruszenie przepisu art. 24 §1 pkt 5 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz "w związku z ograniczeniem uchylenia decyzji o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a, ponieważ w wydaniu zaskarżonej decyzji brała udział osoba wyłączona z mocy prawa, tj. A.K. - członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, która brała udział w wydaniu decyzji z dnia [...]r. Skarżący wniósł o stwierdzenie naruszenia prawa oraz ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że decyzja organu I instancji z dnia [...] r. nie pozostaje w obrocie prawnym. To decyzja Kolegium z dnia [...] r., która uchylała wskazaną decyzję organu I instancji, została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Sądu z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 648/16 (prawomocnym od dnia 22 sierpnia 2017 r.). Tym samym w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu I instancji z dnia [...] r. Ponadto za niezasadny należy uznać zarzut skargi, co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przesądzono o tym już w wyroku z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 291/18 , gdzie to WSA w Gliwicach wskazał: "(...) za niezasadny należało uznać zarzut skargi, co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast w myśl art. 27 § 1 k.p.a. członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Ponadto po myśli art. 27 § 1a k.p.a., członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. W myśl przywołanych przepisów dla wyłączenia pracownika od udziału w sprawie decydujący jest zatem fakt, że pracownik ten brał udział w wydaniu nie jakiejkolwiek decyzji, lecz decyzji zaskarżonej, tj. od której ma być rozpatrzone odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten wyłącza zatem od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej osobę, która w przeszłości wydała tę zaskarżoną pozostającą w obrocie prawnym decyzję, będącą obecnie przedmiotem kontroli. Natomiast, jak słusznie wskazało Kolegium, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Zatem w świetle powołanych wyżej uregulowań prawnych orzekanie przez samorządowe kolegium odwoławcze po uchyleniu poprzedniej decyzji tego organu przez sąd administracyjny nie mieści się w dyspozycji art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Po uchyleniu decyzji Kolegium (...) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma przeszkód prawnych, aby w składach orzekających Kolegium ponownie rozpoznających tę sprawę, w tym w wydawaniu postanowień w toku tego postępowania, brali udział członkowie, którzy uczestniczyli w wydaniu uchylonej przez sąd decyzji. Ponowne rozpoznanie sprawy nie jest bowiem udziałem w »wydaniu zaskarżonej decyzji«". Zasady ogólne wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem, zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z powyższych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Przy tym, zgodnie z art. 4 u.p.s. "Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej." Tymczasem Skarżący nie czynił wystarczających starań, by polepszyć swoją sytuację życiową. W aktach znajdują się m. in. pisma z Ambasady Republiki [...] (k. 187, 188 akt administracyjnych), dotyczące możliwości transferu pieniędzy z tytułu renty. Zdeponowano także pismo z Ambasady, że skarżący nie wypłacał renty w okresie dłuższym niż 6 miesięcy, zatem jej wypłatę tymczasowo zawieszono (k. 102, podobnie pismo ZUS k. 88). Co więcej, stwierdził, że "(...) nie obchodzi go renta [...] (...)." (protokół k. 108 akt administracyjnych). Utrudniał także wykonywanie czynności przez osobę urzędową, która chciała dokonać uzupełniających ustaleń w przedmiocie, czy zabieg stomatologiczny miał mieć charakter leczniczy, czy kosmetyczny. Nie chciał również podpisywać tzw. kontraktów socjalnych, mających na celu polepszenie jego sytuacji (k. 82, 129 akt administracyjnych). Co istotne, wniosek dotyczył zrefundowania kosztów wizyty u dentysty, zarezerwowanej na dzień 18 sierpnia 2010 r. na godz. 10.30 (k. 169, 171 akt administracyjnych). Z pisma z "A" Sp. z o.o. z dnia 30 października 2017 r. wynika jednak, że "(...) pacjent w dniu 18 sierpnia 2010 r. nie korzystał z usług (...) placówki." Pierwsza wizyta tam miała miejsce dopiero w 2012 r. Nie można zatem refundować kosztów wizyty, która się nie odbyła. Zasiłki celowe przyznawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje też spełnienia każdego żądania obywatela. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie dopatrzył się, aby zaskarżone rozstrzygnięcia zostały wydane w sposób dowolny. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.