II OSK 412/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1643/19 w sprawie ze skargi B.G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1643/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.G. uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] maja 2019 r. nr [...] oraz zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz B.G. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem z [...] maja 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu wniosku B.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie z [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska zagrodowego, składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej i wiat na maszyny rolnicze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obręb S., w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. W skardze kasacyjnej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad naruszył ww. przepisy k.p.a., w wyniku niedokonania przez organ wszechstronnej i wystarczającej analizy materiału dowodowego i niepodjęcia wystarczających działań do wyjaśnienia stanu faktycznego, w sytuacji gdy wyczerpująco zebrany, rozpatrzony i właściwie oceniony przez organ materiał dowodowy w sprawie - w szczególności dokument urzędowy rejestr zjazdów wchodzący w skład Banku Danych Drogowych - pozwolił na ustalenie i dokonanie wnikliwej analizy stanu faktycznego w sprawie; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad naruszył ww. przepisy k.p.a. w wyniku niepełnego zrealizowania wytycznych Sądu podczas gdy organ dokonał szczegółowego zebrania materiału dowodowego w sprawie i jego analizy zgodnie z wytycznymi Sądu, w tym odniósł się szczegółowo do dokumentów i argumentacji podniesionej przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 3. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; zwanej dalej: u.d.p.) w zw. z § 77 i 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124; zwanego dalej: rozporządzeniem z 2 marca 1999 r.) poprzez przyjęcie, że kwestia złego stanu technicznego zjazdu znajduje się poza zainteresowaniem organu uzgadniającego i dotyczy odrębnego postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zły stan techniczny zjazdu ma bezpośredni negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, co stanowi podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.153 p.p.s.a., Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, uw. 2, 4 i 9 do art. 153). Sąd I instancji dokonując kontroli postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zasadnie uznał, że organ ten nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku z 28 września 2018 r. sygn. IV SA/Wa 1476/18. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przywołał stanowisko wyrażone w ww. wyroku z dnia 28 września 2018 r., iż rejestr Banku Danych Drogowych jest dokumentem urzędowym, jednak może on zostać podważony innym dokumentem urzędowym. Dlatego też w toku ponownie prowadzonego postępowania organ zobowiązany był ocenić wiarygodność danych zawartych w rejestrze Banku Danych Drogowych w kontekście dokumentów adresowanych przez organ do skarżącej, a załączonych przez skarżącą do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również dokumentów załączonych przez skarżącą do ówcześnie złożonej skargi. Dokonując kontroli działania organu w toku ponownego rozpatrywania sprawy, Sąd I instancji doszedł do prawidłowych wniosków, iż organ skonfrontował dane zawarte w rejestrze Banku Danych Drogowych z informacjami wynikającymi z mapy zasadniczej sporządzonej w 2015 r. Organ uchylił się jednak od oceny wpisu zawartego w rejestrze Banku Danych Drogowych dotyczącego charakteru, statusu, parametrów zjazdu w porównaniu z mapą pochodzącą z 2002 r. Jak bowiem zasadnie wskazał Sąd I instancji z mapy tej wynika, że zjazd na niewielkim odcinku przylegał do działki nr [...], a w rejestrze Banku Danych Drogowych odnotowany jest on wyłącznie jako zjazd publiczny dla działki nr [...]. Stanowisko Sądu I instancji o konieczności dokładnego zbadania wskazanej okoliczności jest o tyle istotne, że w aktach sprawy znajduje się opracowanie obrazujące szerokość zjazdu i jego usytuowanie w stosunku do działek nr [...]i nr [...], z którego wynika, że przed 2015 r. zjazd przylegał na pewnym odcinku również do działki skarżącej. Potwierdza to także, treść pisma z [...] października 2007 r. organu adresowanego do skarżącej, z którego wynika, że działka skarżącej posiada dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr [...] na długości [...] m właśnie za pośrednictwem tego zjazdu. Do okoliczności tych, wbrew zaleceniom zawartym w wyroku z dnia 28 września 2018 r. organ nie odniósł się. Nie może przy tym zyskać aprobaty stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, iż dokonywanie analizy w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Na konieczność dokonania analizy w tym zakresie zwrócił bowiem uwagę Sąd w wyroku z dnia 28 września 2018 r. Bez znaczenia w sprawie pozostawała także argumentacja skarżącego kasacyjnie organu w zakresie charakteru danych zawartych rejestrze Banku Danych Drogowych, skoro również ta kwestia została już przesądzona w prawomocnym wyroku. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że organ w toku ponownego rozpatrywania sprawy nie zastosował się do wskazań do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 28 września 2018 r., czym naruszył art. 153 p.p.s.a. Niezasadny zatem okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z 153 p.p.s.a., a co za tym idzie, również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Zasadnie natomiast skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p. w zw. z § 77 i 78 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. poprzez przyjęcie, że kwestia złego stanu technicznego zjazdu znajduje się poza zainteresowaniem organu uzgadniającego. Bezspornym w sprawie pozostaje, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p.. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Na zachowanie tego bezpieczeństwa ma wpływ rodzaj zjazdu z drogi, a także parametry i stan techniczny istniejącego zjazdu. Jak stanowi § 77 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Szczegółowe wymagania techniczne zjazdu publicznego oraz indywidualnego zawarte zostały odpowiednio w § 78 i § 79 rozporządzenia. Od spełnienia zawartych tam wymogów zależy bezpieczeństwo ruchu na drogach publicznych, bezpieczeństwo wykonywania manewrów wjazdu na drogę publiczną i zjazdu z niej, a tym samym i ocena możliwości uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego. Zatem skoro inwestor zamierza wykorzystywać istniejący zjazd dla potrzeb obsługi komunikacyjnej planowanej przez siebie inwestycji, to istniejący zjazd winien gwarantować bezpieczeństwo w ruchu drogowym, w tym możliwość bezpiecznego włączania się do ruchu drogowego i zjazdów z drogi publicznej. Nie można zasadnie twierdzić, że stan techniczny zjazdu nie ma żadnego znaczenia dla kwestii uzgodnienia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania nieruchomości. Jeżeli zjazd, po którym ma odbywać się komunikacja planowanej inwestycji z drogą publiczną - ze względu na jego stan techniczny - może powodować zagrożenie dla ruchu, to okoliczność taka, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinna być brana pod uwagę przez zarządcę drogi przy uzgadnianiu planowanej inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.). (wyroki NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 2985/20, LEX nr 3172877oraz z 5 października 2021 r., II OSK 262/21, LEX nr 3318611). Niemniej błędne stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiadał prawu. Kwestia możliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na stan techniczny istniejącego zjazdu będzie podlegać szczegółowej analizie w toku ponownie prowadzonego postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Są Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.