II OSK 318/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Po 86/19 w sprawie ze skargi D. M. na bezczynność i przewlekłość [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 6 listopada 2019r., sygn. akt II SAB/Po 86/19, oddalił skargę D. M. na bezczynność i przewlekłość [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zarzucana bezczynność i przewlekłość dotyczy zdaniem skarżącego zbyt długiego, nieuzasadnionego procesowo, rozpatrywania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jego odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. znak [...]. Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 30 maja 2019 r., co wynika z prezentaty organu odwoławczego umieszczonej na piśmie przewodnim organu I instancji. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym kwestii zasadności decyzji podjętej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wymagało odpowiedniej analizy akt sprawy, również w aspekcie zarzutów odwołania oraz dokumentacji i wyjaśnień pozyskanych już po wpłynięciu odwołania do organu I instancji. To z kolei mogło wiązać się z przeprowadzeniem ewentualnego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, co na tym etapie mogło być rozważane. Należy mieć również na uwadze, że ocena prawna stanu faktycznego w sprawach budowlanych zwykle wymaga odpowiedniego namysłu i pogłębionej analizy całokształtu okoliczności sprawy. W takiej sytuacji, w opinii Sądu, nie można było od organu odwoławczego wymagać niezwłocznego rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] maja 2019 r. Stąd też, co do zasady, organ II instancji był uprawniony do rozpatrzenia sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., czyli w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednakże już w dniu 6 czerwca 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował do pełnomocnika skarżącego zawiadomienie, o którym mowa w art. 36 k.p.a. (doręczone w dniu 11 czerwca 2019 r.), wskazujące nowy termin załatwienia sprawy (do 8 lipca 2019 r.). Zdaniem Sądu na tym etapie, gdy tym samym pismem osoba wnosząca odwołanie została przez organ prawidłowo wezwana do wykazania się stosownym pełnomocnictwem, zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazujące nowy termin jej załatwienia było przedwczesne. Zawiadomienie takie organ mógł bowiem wystosować dopiero po wpłynięciu żądanego pełnomocnictwa (co nastąpiło 11 czerwca 2019 r.), czyli najwcześniej w tym dniu. Zatem miesięczny termin, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., liczony zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 3 k.p.a., wobec wezwania o dostarczenie pełnomocnictwa w dniu 6 czerwca 2019 r. i wpływu pełnomocnictwa w dniu 11 czerwca 2019 r. – upływałby w dniu 6 lipca 2019 r., co wypadało w sobotę, a więc dzień ustawowo wolny od pracy. Kolejne zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy organ odwoławczy wystosował do strony pismem z dnia 7 lipca 2019 r. (wysłanym 8 lipca 2019 r., bowiem 7 lipca przypadał w niedzielę), zatem w okresie, gdy co prawda upłynął już termin załatwienia sprawy liczony z uwzględnieniem okresu pomiędzy wystosowaniem wezwania o złożenie pełnomocnictwa, a jego wpłynięciem do organu II instancji, lecz w pierwszym możliwym terminie wykonania czynności po wolnych dniach 6 i 7 lipca 2019 r. Organ wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy – do dnia 7 sierpnia 2019 r. W zawiadomieniu w trybie art. 36 §1 k.p.a., doręczonym pełnomocnikowi skarżącego w dniu 10 lipca 2019 r., organ, podając przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, wskazał na potrzebę szczegółowej analizy prawidłowości wydanej decyzji organu I instancji w świetle dowodów i materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. Sąd wskazał, że zachowanie przez organ odwoławczy terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 w zw. z art. 57 § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. nie mogło samo przez się stanowić o braku zwłoki (zawinionego niedochowania terminu załatwienia sprawy przez organ). Nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a., jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy zgodnie z art. 57 k.p.a. oraz z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. W ocenie Sądu podane w zawiadomieniu z dnia 7 lipca 2019r. przyczyny niedochowania terminu, związane ze skomplikowanym stanem faktycznym i prawnym sprawy, znalazły końcowo potwierdzenie w argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu decyzji wydanej w dniu [...] sierpnia 2019 r. (nr [...]). Zatem podana przyczyna była przyczyną rzeczywistą. Organ podejmował działania celem załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki - zajmował się analizą sprawy pod względem merytorycznym i prawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się bezczynności i nie działał w sposób, który można określić jako opieszały. Ponadto, biorąc pod uwagę realia działania administracji publicznej, nie można oczekiwać, że czynności w każdej konkretnej sprawie, zwłaszcza takiej, która wymaga szczegółowej analizy, będą podejmowane na bieżąco w sytuacji, gdy pion orzeczniczy prowadzi równolegle dziesiątki postępowań przy ograniczonych zasobach kadrowych. Sąd podkreślił, że postępowanie odwoławcze w tej sprawie toczyło się w okresie wakacyjnym, gdy część pracowników korzysta z urlopów. Nadto Sąd wskazał, że decyzja kończąca postępowanie odwoławcze wydana została w dniu [...] sierpnia 2019 r., a zatem po dwóch miesiącach i 6 dniach od wpływu odwołania do [...]WINB. Przekroczenie podstawowego terminu załatwienia sprawy o jeden miesiąc nie może stanowić o przewlekłym działaniu organu administracji. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, co w tym przypadku nie miało miejsca. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, przedmiotowa skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Także brak wskazania w pouczeniu dla strony o prawie złożenia ponaglenia w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, nie ma miał wpływu na wynik niniejszej sprawy. Skargą kasacyjną D. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. traktowanym jak przepis prawa materialnego, tj. rażące naruszenie polegające na załatwieniu sprawy w okresie dwukrotnie dłuższym niż okres ustawowy; Sąd popełnił błąd subsumpcji uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 35 § 3 k.p.a. dotyczącej postępowania odwoławczego; 2) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania; 3) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł (wynagrodzenie pełnomocnika przed NSA - 240 zł, opłaty kancelaryjne - 100 zł, koszty sądowe - wpis od skargi kasacyjnej 100 zł). W piśmie z dnia 27 lipca 2020 r. skarżący D. M. wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H.Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowadministracyjne, 2010, s. 70). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Istotą sprawy ze skargi na bezczynność organu jest to, że w ustawowym terminie organ administracji publicznej nie wydał stosownego aktu kończącego postępowanie przy braku okoliczności usprawiedliwiających niedotrzymanie terminów załatwiania spraw ustanowionych w art. 35 k.p.a. lub terminu ustalonego w myśl art. 36 k.p.a. bądź też dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ wyższego stopnia na skutek uwzględnienia zażalenia na niezałatwienie sprawy ( art. 37 ust. 2 k.p.a.). Przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J.Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; Z.Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji starannie prześledził czynności podejmowane przez organ. Kontrolowane postępowanie administracyjne przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego zostało wszczęte w dniu wniesienia przez D. M. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. umarzającej postępowanie w sprawie dotyczącej wykonania robót budowlanych związanych z przebudową kanalizacji na dz. nr 937/3, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przekazujące odwołanie wpłynęło do organu II instancji dnia 30 maja 2019 r. i od tego terminu należy liczyć wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W związku z nieprzedłożeniem przez skarżącego w trakcie postępowania przed organem I instancji, a także wraz z odwołaniem, pełnomocnictwa umocowującego J. K. do działania w jego imieniu, organ odwoławczy wezwał pełnomocnika do przedłożenia oryginału bądź uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa obejmującego umocowanie do reprezentowania D. M. w przedmiotowej sprawie. Od okresu, w jakim organ odwoławczy powinien rozpoznać odwołanie skarżącego, należy zatem odliczyć okres od momentu wezwania skarżącego do przedłożenia ww. pełnomocnictwa do dnia uzupełnienia powyższego braku formalnego, tj. okres od 6 czerwca 2019 r. do dnia 11 czerwca 2019 r. (6 dni). Stosownie bowiem do treści art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W tych okolicznościach wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. termin na rozpoznanie przedmiotowego odwołania upływał zatem organowi odwoławczemu w dniu 6 lipca 2019 r., który to dzień przypadał w sobotę. Pierwszego po tej dacie dnia roboczego, tj. 8 lipca 2019 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował do skarżącego pismo, w którym poinformował stronę w trybie art. 36 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia - do dnia 7 sierpnia 2019 r. Postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało zakończone w wyznaczonym w trybie art. 36 k.p.a. terminie, gdyż decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania D. M., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. Przy czym zwrócenia uwagi wymaga, że przedmiotową skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący wniósł w momencie, w którym nie upłynął jeszcze wyznaczony w trybie art. 36 k.p.a. termin załatwienia sprawy, bowiem skarga - wniesiona do Sądu za pośrednictwem organu - wpłynęła do organu odwoławczego 24 lipca 2019 r. Mając powyższe okoliczności na względzie należy - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, że nie można [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego skutecznie zarzucić zarówno bezczynności rozumianej jako nieusprawiedliwione niedotrzymanie terminów załatwiania sprawy, jak i przewlekłości w prowadzeniu kontrolowanego postępowania odwoławczego. Podkreślenia przede wszystkim wymaga okoliczność, że przedmiotowe postępowanie trwające 2 miesiące, zostało zakończone przez organ odwoławczy w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe, przy uwzględnieniu okoliczności tej sprawy, wyklucza możliwość stwierdzenia po stronie tego organu stanu bezczynności. Ponadto nie można skutecznie zarzucać organowi II instancji przewlekłości w prowadzeniu postępowania odwoławczego. Nie można bowiem w tej sprawie z całą stanowczością stwierdzić, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny. O ile bowiem można zgodzić się ze stanowiskiem, że pierwsze zawiadomienie skarżącego w trybie art. 36 § 2 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie było przedwczesne, bowiem zostało wyekspediowane po upływie zaledwie tygodnia od wpływu odwołania do organu II instancji, to jednak z okoliczności przedmiotowej sprawy wynikał złożony jej charakter dający podstawę do wyznaczenia ostatecznie przez organ terminu na załatwienie sprawy do dnia 7 sierpnia 2019 r. (zawiadomienie z dnia 8 lipca 2019 r.). Wynika to chociażby z okoliczności uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] umarzającej postępowanie, co musiało się wiązać nie tylko z koniecznością oceny przez organ odwoławczy kwestii ziszczenia się w tej sprawie przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a., ale i ze szczegółową oceną zakresu okoliczności pominiętych w toku postępowania przez organ I instancji, jak i koniecznością sformułowania odpowiednich zaleceń dla organu I instancji zobowiązanego do ponownego rozpatrzenia sprawy, a więc i przeprowadzenia stosownego postępowania, które pozwolić ma na wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto na stopień skomplikowania przedmiotowej sprawy administracyjnej mogła wpłynąć wiadoma Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – sygn. akt II SA/Po 1053/19, sygn. akt II SA/Po 1125/19) okoliczność, że w stosunku do prowadzonych przez inwestora na dz. nr [...] robót budowlanych z inicjatywy skarżącego przed organami nadzoru budowlanego toczyły się jeszcze inne postępowania, dotyczące chociażby budowy przyłącza gazu do zlokalizowanego na ww. działce budynku handlowo-usługowego, czy rozbudowy ww. obiektu. Odnotowania przy tym wymaga, że ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Z unormowania tego przepisu można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyczyny wydłużenia kontrolowanego postępowania odwoławczego o miesiąc, miały właśnie taki charakter. Z tych wszystkich przyczyn podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie można zgodzić się ponadto z wyrażonym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, iż w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji w dniu [...] sierpnia 2019 r. Sąd pierwszej instancji winien umorzyć przedmiotowe postępowanie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania nie jest bowiem bez znaczenia stan sprawy administracyjnej w chwili wnoszenia skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015, poz. 658) w zakresie nadania nowego brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdzono, że "Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości" (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja). Intencją ustawodawcy odczytaną z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było zatem wzięcie pod rozwagę stanu sprawy administracyjnej z daty wnoszenia skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powyższe stanowisko znalazło swoje potwierdzenie w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (publik. CBOSA), w uzasadnieniu której podniesiono, że stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanem bezczynności istniejącym w dacie wniesienia skargi. Z tego powodu należy - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi. Późniejsze zakończenie postępowania przez organ poprzez wydanie decyzji bądź jego zakończenie w inny prawem przewidziany sposób, nie wywołuje zatem stanu bezprzedmiotowości skargi na bezczynność, zobowiązującej Sąd do umorzenia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych również nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Odnośnie pierwszego z tych przepisów wskazać należy, że nie zawiera on samodzielnej treści normatywnej, określając wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Z przepisu tego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W orzecznictwie trafnie zauważono, iż przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procesowania przed tym sądem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). W realiach przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skoro rozpoznał skargę wniesioną zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podobnie przepisy art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych są przepisami ustrojowymi normującymi zakres (§ 1) i kryterium kontroli (§ 2) działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnych podstaw kasacyjnych. Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć art. 1 § 1 i 2 ww. ustawy odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 tej ustawy może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucono w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, czy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.