II SA/Lu 1230/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi G. A. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...]; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz G. A. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych przy budowie ogrodzenia od strony drogi krajowej nr [...] (odcinek od km [...]), na działce nr ewid.[...], położonej w miejscowości H. K., gmina Z.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowanego przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L.. M. i J. P. nabyli aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. działki o nr [...], [...], [...], położone w miejscowości H. K. od syndyka masy upadłości Z. K., prowadzącego działalność pod nazwą "S.-P." Z. M.-W. w T.. Powyższe działki na odcinku od km [...] przylegają do drogi krajowej nr [...]. Na całej długości przylegających do siebie zakupionych działek istnieje ogrodzenie składające się z przęseł stalowych, słupków murowanych z cegły klinkierowej i cokołu murowanego, a częściowo betonowego. Wysokość ogrodzenia nie przekracza 2,20 m od poziomu terenu. Ogrodzenie wybudowane zostało przez uprzedniego właściciela nieruchomości - Z. K. w 2000 r. Ówczesny inwestor w dniu [...] lipca 2000 r. dokonał prawnie skutecznego, wymaganego przepisami obowiązującego wówczas Prawa budowlanego (art. 30 ust. 1 pkt 3), zgłoszenia budowy ogrodzenia. Zgodnie z pismem GDDKiA Oddział w L., Rejon w M. P. z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...],[...] i załączonymi do niego szkicami geodezyjnymi, przedmiotowe ogrodzenie usytuowane jest w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], a żaden odcinek ogrodzenia nie zajmuje terenu działek M. i J. P.. Ogrodzenie usytuowane jest w całości na działce nr [...] – w pasie drogi krajowej nr [...]. W dniu [...] czerwca 2017 r. do akt niniejszego postępowania włączono uzyskane z archiwum organu pierwszej instancji akta postępowania dotyczącego przedmiotowego ogrodzenia, prowadzonego w 2001 r. pod znakiem: [...], zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...], nakazującą inwestorowi - Z. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia działek nr [...], [...], [...] w K. H. zlokalizowanego od strony drogi krajowej nr [...] W. - T.. W ocenie PINB w B. P., fakt, że w sprawie przedmiotowego ogrodzenia prowadzone było w 2001 r. postępowanie organu nadzoru budowlanego, zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...], musi skutkować stwierdzeniem bezprzedmiotowości obecnego postępowania, gdyż jakakolwiek inna kolejna decyzja wydana w sprawie dotknięta byłaby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji uznał, że umorzenie postępowania w sprawie spornego ogrodzenia ma usprawiedliwione podstawy, choć nie są one takie, jakie wskazał organ pierwszej instancji. Podczas postępowania, przeprowadzonego przez PINB w B. P. w 2001 r. ustalono, że ogrodzenie realizowane przez Z. K. na działkach nr [...], [...] i [...], położonych w K. H., wykonywane było z istotnym odstąpieniem od warunków dokonanego w dniu [...] lipca 2000 r. zgłoszenia. Zgodnie ze zgłoszeniem ogrodzenie winno być zlokalizowane w odległości 2,0-3,0 m od linii rozgraniczającej drogi, natomiast z dokonanych przez PINB w B. P. ustaleń w toku niniejszego postępowania wynika, że sporne ogrodzenie zlokalizowane jest w całości w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], stanowiącym działkę o nr [...]. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż występuje tożsamość sprawy prowadzonej w 2001 r. i prowadzonej obecnie. Zdaniem organu drugiej instancji, przedmiotowe ogrodzenie wybudowane zostało z naruszeniem art. 39 ustawy o drogach publicznych. Organ ten podniósł, że z uwagi na fakt, że zarządcą drogi krajowej nr [...] jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, a właścicielem Skarb Państwa, wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce ogrodzenia skutkowałoby stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jako decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania i której niewykonalność ma charakter trwały z tej przyczyny, że działka nr [...], na której zlokalizowane jest sporne ogrodzenie, nie stanowi własności M. i J. P.. Organ wyjaśnił, że art. 52 Prawa budowlanego jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej jest inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Będzie to dopuszczalne np. w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej, zdaniem organu, obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych. Organ podkreślił, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienie do władania obiektem budowlanym. W skardze na powyższą decyzję Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wobec faktu, że zarządcą drogi krajowej nr [...] jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a właścicielem Skarb Państwa, wydanie decyzji o rozbiórce ogrodzenia skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. jako decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania, której niewykonalność ma charakter trwały, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie ustalenia zarządców obiektu budowlanego jako adresatów decyzji rozbiórkowej, 3) naruszanie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia adresata decyzji rozbiórkowej i w konsekwencji bezpodstawne umorzenie postępowania. Wskazując na powyższe naruszenia prawa skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Ogrodzenie będące przedmiotem niniejszego postępowania posadowione jest niezgodnie z prawem w pasie drogowym drogi krajowej. Stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej jako ustawa), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jak wprost wynika z treści powołanego przepisu, niezależnie od tego, czy ogrodzenie zostanie zakwalifikowane jako obiekt budowlany, czy jako urządzenie związane z tym obiektem, nie może być ono zlokalizowane w pasie drogowym drogi publicznej. Wprawdzie ust. 3 art. 39 powołanej ustawy dopuszcza wyjątek od tego zakazu, jednak w rozpoznawanej sprawie nie ma on zastosowania. W myśl tego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Takie zezwolenie nie zostało w niniejszej sprawie wydane, stąd aktualny jest zakaz wyrażony w ust. 1. Nie ulega zatem wątpliwości, że ogrodzenie na działce nr [...], jako wzniesione niezgodnie z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz z warunkami określonymi w zgłoszeniu, tj. w sposób uniemożliwiający jego legalizację, powinno być poddane rozbiórce na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i 3 tej ustawy. Pozostaje jeszcze rozstrzygnąć, który z podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego powinien ten obowiązek wykonać. W przepisie tym prawodawca wymienia następujące kategorie podmiotów: inwestora, właściciela oraz zarządcę obiektu budowlanego. Kolejność podmiotów nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, ponieważ np. zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723; z dnia 10 maja 2013 r., II OSK 66/12, CBOSA; z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, CBOSA). W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może jednak zostać skierowany również do inwestora, bądź następców prawnych inwestora, którzy nie są właścicielami nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Jest to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wzniósł obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie z obowiązku inwestora, bądź jego następców prawnych (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, LEX nr 552842, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2001 r., SA/Rz 597/00, CBOSA). Przedmiotowe ogrodzenie znajduje się na działce nr [...] w miejscowości H. K. w pasie drogowym drogi publicznej – drogi krajowej nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa działający poprzez zarządcę, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Inwestorem tego ogrodzenia był Z. K.. M. i J. P. nabyli od syndyka masy upadłości Z. K. działki nr [...], [...], [...], położone w miejscowości H. K. (akt notarialny Repertorium A Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.). Powyższe działki na odcinku od km [...] przylegają do drogi krajowej nr [...]. Z wyciągu z raportu wartości składników majątku upadłego (załącznik nr 2a) wynika, że jednym ze składników majątku nabytym przez M. i J. P. było zewnętrzne ogrodzenie wymienionych wyżej działek (k. 39 akt adm.). Nie ulega zatem wątpliwości, że ogrodzenie zostało wzniesione przez inwestora bez zgody właściciela drogi nr [...] działającego poprzez zarządcę. Skoro zaś wchodzi ono w skład majątku następców prawnych inwestora - M. i J. P., nie ma prawnych przeszkód, by to na nich nałożyć obowiązek rozbiórki ogrodzenia. Mając na uwadze powyższe, za prawnie wadliwe należało uznać zawarte w decyzjach organów obu instancji stanowisko co do zasadności umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia na działce nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Uchybienie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Obowiązkiem organów będzie przeprowadzenie we właściwym trybie postępowania zmierzającego do nakazania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia i skierowanie go do następców prawnych inwestora. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.