I SA/Wa 1889/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska ( spr.) Sędziowie WSA Anna Falkiewicz - Kluj WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...], odmówił przyznania wnioskodawczyni zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskodawczyni jest obywatelką [...] i przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", której ważność określona została do dnia [...] listopada 2018 r. Wobec braku dalszej zgody na pobyt w dniu [...] stycznia 2019 r. na wniosek wnioskodawczyni postępowanie administracyjnego zostało zawieszone z uwagi na oczekiwanie na wydanie kolejnej karty pobytu. W dniu [...] kwietnia 2019 r. [...] dostarczyła kopię decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. oraz nową kartę pobytu. Na podstawie tych dokumentów organ podjął zawieszone postępowanie. W ocenie organu wnioskodawczyni uzyskała zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej wraz z kartą pobytu ważną do dnia [...] lipca 2020 r. Karta ta nie zawiera adnotacji o prawie dostępu do rynku pracy. Organ uznał zatem, że wnioskodawczyni uzyskała kartę pobytu bez dostępu do rynku pracy, a w takiej sytuacji nie spełnia przesłanek do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji przywołał treść art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych o świadczeniach rodzinnych i wyjaśnił, że zezwolenie na pobyt czasowy dla [...] wydane zostało na podstawie art. 160 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, a karta pobytu wydana została bez dostępu do rynku pracy. Niespełnione zatem zostały pozytywne przesłanki określone w art. 1 ust. 2 ustawy i co za tym idzie, [...] nie uzyskała prawa do wnioskowanego świadczenia wychowawczego. Na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Rzecznik Praw Dziecka. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a polegającym na: - ograniczeniu się do wykładni językowej art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2220 ze zm.) i niedokonaniu wykładni systemowej oraz celowościowej przepisu art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, skutkiem czego zignorowano okoliczność, że choć o zasiłek rodzinny - formalnie rzecz biorąc - ubiegać się mogą rodzice lub opiekunowie dziecka, zaspokaja on, jak również dodatki do tego zasiłku, potrzeby dziecka, celem zaś, dla którego ustawodawca zdecydował się wprowadzić tę formę wsparcia do polskiemu systemu prawnego jest przyznanie rodzinom pomocy finansowej służącej dobru dziecka: - art. 32 Konstytucji, wyrażającego nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych (tu: małoletnich obywateli polskich), przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium różnicującego, w rozpatrywanej sprawie obywatelstwa i statusu pobytowego rodzica dziecka, jako osoby formalnie zwracającej się o przyznanie świadczenia rodzinnego, - art. 18 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, zapewniających rodzinie oraz macierzyństwu ochronę i opiekę państwa oraz nakazujących władzom publicznym zapewnienie szczególnej pomocy rodzinom, które znajdują się w trudnej sytuacji społecznej i materialnej, - art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka, w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2, w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji, zakazujących dyskryminacji dzieci w zakresie realizacji ich praw konwencyjnych. W uzasadnieniu Rzecznik Praw Dziecka przedstawił szeroką argumentację na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność złożonej skargi. Ponieważ stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego też Sąd, akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w kwestionowanej decyzji, poddał ją kontroli pod względem zgodności z prawem. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez [...] wniosku o ustalenie praw do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2220 ze zm.). Zgodnie z jego treścią świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. W niniejszej sprawie organ odmówił wnioskodawczyni świadczenia rodzinnego, ponieważ posiadana przez nią karta pobytu nie posiada adnotacji "dostęp do rynku pracy". W ocenie organu brak tej adnotacji powoduje, że wnioskodawczyni nie może otrzymać świadczenia wychowawczego na podstawie przywołanego przepisu. Rozpatrując przedmiotową sprawę, Sąd stwierdził, że z dosłownego (literalnego) brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych faktycznie wynika, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia rodzinnego. Jednocześnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2094 ze zm.) wynika, że na karcie pobytu cudzoziemca adnotację "dostęp do rynku pracy" umieszcza się w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Z zestawienia tych dwóch przepisów wynika zatem, że prawo do uzyskania świadczeń rodzinnych przez cudzoziemca legitymującego się kartą stałego pobytu uzależnione jest od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie takie może wynikać z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Cudzoziemcy posiadający m.in. status uchodźcy oraz cudzoziemcy, którym udzielono ochrony uzupełniającej w Rzeczypospolitej Polskiej, a także posiadają zezwolenie na pobyt stały w Rzeczypospolitej Polskiej, posiadają zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w Rzeczypospolitej Polskiej, posiadają zgodę na pobyt ze względów humanitarnych, korzystają z ochrony czasowej w Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 1482 ze zm.) są z mocy tego przepisu uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że cudzoziemiec, przebywający za zgodą odpowiednich organów, czasowo na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem spełnia warunek konieczny do uzyskania świadczenia wychowawczego. Z analizy akt sprawy wynika, że [...] posiada prawo na pobyt czasowy w Polsce i legitymuje się kartą stałego pobytu. Na jej karcie właściwy organ nie umieścił adnotacji "dostęp do rynku pracy", mimo że zgodnie z omawianymi przepisami ma ona dostęp do rynku pracy. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, jedynie językowa (literalna) wykładnia omawianego przepisu ustawy o pomocy państwa o świadczeniach rodzinnych jest w rozpatrywanej prawie niewystarczająca. Konieczne jest przeanalizowane powołanego przepisu w świetle wykładni systemowej (czyli na podstawie systemu prawa, w którym funkcjonuje ten przepis) oraz celowościowej (czyli na podstawie celu, jaki ma realizować ten przepis). Jak zaś wykazano powyżej, z wykładni systemowej wynika, że art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia rodzinnego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą stałego pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu. Umieszczenie w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunku posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" miało zapewne na celu uproszczenie postępowania przed właściwym organem, który co do zasady nie ma kompetencji do badania uprawnień cudzoziemców do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca nie przewidział jednak sytuacji, w której praktyka stosowania art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w zbiegu z przepisami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. doprowadziła do powstania kategorii osób, których uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie zostało przez właściwy organ ujawnione na wydanych im kartach pobytu. Zdaniem Sądu wykładnia systemowa nie upoważnia w takiej sytuacji do zróżnicowania cudzoziemców i do wykluczenia tych osób z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia wychowawczego, tym bardziej, że osoby te nie mają w praktyce żadnego wpływu na treść wydawanych im dokumentów, a ich uprawnienie do wykonywania pracy wynika wprost z przepisu rangi ustawowej, a więc z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto podkreślić należy, że jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych celem omawianej regulacji prawnej jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Co do zasady żaden przepis ustawy nie wyłącza spod omawianej regulacji prawnej dzieci cudzoziemców (w szczególności kiedy dzieci te są obywatelami Polski) posiadających prawo czasowego pobytu i uprawnienie do pracy w Polsce. Odmienna wykładania omawianego przepisu mogłaby prowadzić do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej zarówno samych cudzoziemców (na tych, którym właściwy organ wydał kartę pobytu z adnotacją i tych, którzy otrzymali karty pobytu bez adnotacji), jak i samych dzieci ze względu na ich pochodzenie i narodowość. Takie zaś postępowanie w oczywisty sposób prowadziłoby do naruszenia przepisów Konstytucji (art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1, a przede wszystkim art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze), jak również art. 2 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120 poz. 526), a także art. 23 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119 poz. 515). Również wykładnia celowościowa analizowanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 tej ustawy przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia rodzinnego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą stałego pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu, czy też nie. Takie stanowisko dotyczące co prawda możliwości przyznania świadczenia wychowawczego, które ze względu na podobieństw regulacji prawnej, w ocenie Sądu jest w pełni adekwatne do spraw dotyczących możliwości przyznania świadczenia rodzinnego, zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia: 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt. I OSK 535/18, 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1164/16, 18 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2426/17, 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2337/17, a także m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia: 12 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1050/19, 7 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1205/17, 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 552/17, 21 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 838/17, 3 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1389/16, 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1416/16, 7 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1197/16. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że zapadła w rozpatrywanej sprawie decyzja wydana została z naruszeniem art. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na względzie wiążącą go ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.