II SA/Bk 632/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budowy lub przebudowy zjazdu oddala skargę Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], odmawiające na wniosek S. A. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy lub przebudowy zjazdu. Wymienione rozstrzygnięcia podjęte zostały w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. S. A. – na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych – zwrócił się do P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. o budowę/przebudowę zjazdu dotychczas istniejącego do działki o nr [...] (przed podziałem nr [...]) położonej w D. z drogi publicznej, w ramach inwestycji "Budowa i rozbudowa DW nr 673 wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku D., wraz obejściem miejscowości". Pismem z dnia [...] października 2018 r. P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. poinformował skarżącego, że dokumentacja projektowa dotycząca przebudowy DW nr 673 nie przewiduje wykonania zjazdu na działkę nr [...], która ma dostęp do drogi gminnej. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący ponownie wezwał zarządcę drogi do wykonania obowiązku z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, polegającego na budowie zjazdu z nowo budowanej DW nr 673 do działki [...]. W odpowiedzi P. Zarząd Dróg Wojewódzkich poinformował powtórnie, że nie przewiduje realizacji takiego zjazdu powołując się m.in. na parametry drogi wojewódzkiej oraz okoliczność, że w sąsiedztwie działki funkcjonuje skrzyżowanie drogi wojewódzkiej z powiatową wraz z dodatkowym pasem ruchu. W związku z powyższym skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy wykonania ustawowego obowiązku budowy zjazdu istniejącego w związku z budową/przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, że P. Zarząd Dróg Wojewódzkich dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i wyznaczyło termin do załatwienia sprawy do [...] kwietnia 2019 r. (pkt 1 i 2). Jednocześnie, Kolegium zarządziło poinstruowanie pracowników organu, że w przypadku stwierdzenia braku podstaw żądania budowy lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, obowiązkiem zarządcy drogi jest wyrażenie takiego stanowiska w formie decyzji administracyjnej (pkt 4). Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., Dyrektor P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie wniosku skarżącego z dnia [...] września 2018 r. Zdaniem organu, ani z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ani z innych przepisów tej ustawy nie wynika upoważnienie do wydania decyzji w sprawie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy też nakazania inwestorowi "budowy" takiego zjazdu. Jest to czynność materialno-techniczna. Organ wskazał, że pismami z dnia [...] października 2018 r. oraz [...] grudnia 2018 r. skarżący otrzymał stanowisko w zakresie braku możliwości wykonania zjazdu. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że ustawa o drogach publicznych nie przewiduje postępowania administracyjnego o lokalizację zjazdu na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy, jeżeli inwestor dokonujący budowy lub przebudowy drogi zaniechał wykonania swoich obowiązków. Regulacje zawarte w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy zawierają dwa odrębne tryby prowadzenia postępowania w przedmiocie budowy/przebudowy zjazdu. Z zestawienia tych przepisów wynika, że w gruncie rzeczy rozstrzygają, na kim ciąży obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na budowie zjazdu. Z art. 29 ust. 1 wynika zasada, że budowa lub przebudowa zjazdu obciąża właściciela nieruchomości przyległej do drogi. Jednocześnie przepis ten wskazuje, że wykonanie tego rodzaju robót wymaga najpierw uzyskania decyzji zarządcy drogi stanowiącej akceptację lokalizacji zjazdu. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. I OSK 1148/16, organ stwierdził, że przepis art. 29 ust. 2 wskazuje natomiast sytuację szczególną, kiedy roboty budowlane nie obejmują wyłącznie budowli w postaci zjazdu, ale kiedy mają prowadzić do powstania obiektu budowlanego w postaci drogi lub powiększenia takiego obiektu budowlanego (budowa drogi) albo do modyfikacji parametrów istniejącego obiektu budowlanego - drogi tj. przebudowy drogi. W tak określonym przypadku art. 29 ust. 2 ustawy, wskazując że podmiotem zobowiązanym do wykonania (budowy, przebudowy) obiektu w postaci zjazdu jest zarządca drogi nie wypowiada się w kwestii zezwolenia na lokalizację zjazdu. Jest to zrozumiałe, mając na względzie, że lokalizacja zjazdu na daną nieruchomość będzie przecież częścią procesu budowlanego, zakończonego pozwoleniem (zgłoszeniem) na budowę lub przebudowę drogi. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z drogi może uczestniczyć w tej procedurze wskazując na swój interes prawny - potrzebę zachowania prawa do korzystania z istniejącego wjazdu. W tej procedurze zatem istnieje możliwość dowodzenia, że mamy do czynienia ze zjazdem istniejącym oraz możliwość domagania się, aby przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany objął istniejący zjazd, który - stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy - powinien zostać wykonany na koszt zarządcy drogi będącego inwestorem. Odnosząc się do ponaglenia skarżącego uwzględnionego przez inny skład SKO, organ uznał, że treść pkt 4 niezaskarżalnego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie odpowiada przepisom prawa, stąd nie jest wiążące dla organów obu instancji. Stanowisko Kolegium rozpatrującego ponaglenie wynikło m.in. z treści tego ponaglenia, w którym skarżący domagał się wykonania obowiązku ustawowego polegającego na budowie zjazdu istniejącego ewentualnie wydania decyzji odmawiającej wykonania w/w obowiązku. Załatwienie wniosku skarżącego z dnia [...] września 2018 r. doprecyzowanego w ponagleniu z dnia [...] marca 2019 r. mogło zatem nastąpić jedynie w drodze odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się S. A. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucił naruszenie: a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich nie zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na odgórnym, bezpodstawnym uznaniu o braku uprawnienia Strony do wszczęcia postępowania, a przez to żądania wykonania zjazdu w trybie przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, podczas gdy organ powinien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, a w następnie dokonać jednej z alternatywnych czynności: wykonać zjazd w formie czynności materialno-technicznej albo wydać decyzję o odmowie wykonania zjazdu; b) art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy organ jest związany wydanym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz obowiązującymi przepisami prawa i utrwalonym orzecznictwem, które w zaistniałej sprawie nie uprawniały organu z przyczyn faktycznych i prawnych do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia; c) art. 37 § 6 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. i art. 126 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, to jest odmowę realizacji wytycznych zawartych w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. (pkt 2-4), bowiem wydanie przez organ zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, nie stanowi realizacji obowiązków (w tym przyjęcia zawartych tam pouczeń) wynikających z obowiązujących przepisów prawa oraz faktu związania organu wydanym postanowieniem; d) art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - poprzez jego niezastosowanie, to jest unikanie dokonania czynności i obowiązków wynikających z powołanego przepisu, a obligujących organ albo do wykonania czynności materialno-technicznej, polegającej na budowie zjazdu związanego z budową/przebudową drogi albo odmowy budowy zjazdu w formie decyzji administracyjnej (o ile zajdą ku temu przesłanki po dokonaniu merytorycznej oceny sprawy). Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach i zobowiązanie organu do dokonania czynności wynikających z art. 29 ust. 2 ustawy. Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie zaś do treści art. 29 ust. 2 tej ustawy, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych istniej spór co do tego w jaki sposób należy kwalifikować sposób działania zarządcy drogi w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 ustawy. Z jednej strony wskazuje się, że zarówno w sytuacji objętej regulacją art. 29 ust. 1, jak i art. 29 ust. 2, z uwagi na materię, zasięg oddziaływania i właściwość organów, sprawy te mają charakter publicznoprawny i rozstrzygane są w drodze decyzji administracyjnej. Podnosi się, że zarządca drogi - w przypadku budowy lub przebudowy drogi - może zbudować lub przebudować zjazdy dotychczas istniejące - w formie czynności bądź odmówić budowy lub przebudowy zjazdu, w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej (art. 29 ust. 2 ustawy). Odmowa uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy następuje w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. I OSK 2334/14, z dnia 11 października 2018 r. sygn. I OSK 3167/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. III SAB/Gd 57/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odmienny pogląd w tej kwestii wskazuje, że z art. 29 ust. 2 ani z innych przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika upoważnienie do wydania decyzji w sprawie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy też nakazania inwestorowi "budowy" takiego zjazdu. Jest to zatem czynność materialno-techniczna. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje postępowania administracyjnego o lokalizację zjazdu na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy, jeżeli inwestor dokonujący budowy lub przebudowy drogi zaniechał wykonania swoich obowiązków (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 października 2012 r. sygn. II SA/Bd 736/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. VII SA/Wa 1109/15; wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. I OSK 1148/16 – dostępne w CBOSA). Orzekający w tej sprawie Sąd opowiada się za tym drugim nurtem orzecznictwa. Stwierdzić zatem trzeba, że art. 29 ust. 2 ustawy nie zawiera normy nakazującej wydanie przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie przywrócenia (odtworzenia) zjazdu. Przepis ten wskazuje jedynie podmiot zobowiązany do budowy i przebudowy zjazdów w sytuacji, gdy zarządca drogi do takiej budowy lub przebudowy przystępuje. Jeżeli spełnią się warunki zawarte w tej regulacji, zarządca drogi ma obowiązek podjąć czynność w postaci budowy lub przebudowy zjazdów czyniąc to albo na podstawie pozwolenia na budowę, bądź też w oparciu o dokonane zgłoszenie, w zależności od wykonywanych robót budowlanych. W takim przypadku lokalizacja wjazdu/zjazdu na daną nieruchomość jest zatem częścią procesu budowlanego, zakończonego pozwoleniem na budowę lub przebudowę drogi. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z drogą może uczestniczyć w tej procedurze wskazując na swój interes prawny - potrzebę zachowania prawa do korzystania z istniejącego wjazdu. W tej procedurze zatem istnieje możliwość dowodzenia, że mamy do czynienia ze zjazdem istniejącym oraz możliwość domagania się, aby przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany objął istniejący zjazd, który - stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy - powinien zostać wykonany na koszt zarządcy drogi będącego inwestorem. Z uwagi na powyższe żądanie skarżącego nie mogło zostać załatwione przez organ poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego też prawidłowe było rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego, w którym domagał się na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych budowy/przebudowy zjazdu dotychczas istniejącego do działki o nr [...] z drogi publicznej, w ramach inwestycji dotyczącej budowy i rozbudowy drogi wojewódzkiej. W tym przypadku wystarczające było poinformowanie skarżącego o sposobie załatwienia jego żądania, co też P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. uczynił w pismach z dnia [...] października 2018 r. oraz [...] grudnia 2018 r. wskazując przyczyny braku realizacji zjazdu, o którym mowa. Skarżący może natomiast wystąpić w trybie art. 29 ust. 1 ustawy, o zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Wobec powyższego Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7, art. 77 § 1, jak też art. 61a § 1 k.p.a. Na treść rozstrzygnięcia nie ma wpływu postanowienie SKO w B. wydane na skutek ponaglenia złożonego przez skarżącego. Organ wyższego stopnia stwierdził bezczynność w tej sprawie i wyznaczając termin jej załatwienia zarządził poinstruowanie pracowników P. Zarządu Dróg Wojewódzkich, że w przypadku stwierdzenia braku podstaw żądania budowy lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, obowiązkiem zarządcy drogi jest wyrażenie takiego stanowiska w formie decyzji administracyjnej. Zarządzenie, o którym mowa, nie jest jednak elementem postanowienia stwierdzającego bezczynność, lecz należy do zakresu wewnętrznego urzędowania i może być wykonywane w formach prawnych przewidzianych w przepisach określających organizację i zakres działania tego organu (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019). W związku z tym, że pogląd wyrażony w tym rozstrzygnięciu odnoszący się do sposobu działania w trybie art. 29 ust. 2 ustawy nie został podzielony przez organ II instancji oraz Sąd orzekający w tej sprawie, nie mógł zostać uznany za wiążący. Poza tym ponaglenie wypełniło swoją rolę i doprowadziło wraz z postanowieniem SKO z dnia [...] kwietnia 2019 r. do konkretnego działania organu, który w terminie wyznaczonym na załatwienie sprawy uczynił to, podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 37 § 6 pkt 2 w zw. z art. 110 § 1 i art. 126 k.p.a. Jako, że zarzuty skargi nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 wymienionej ustawy procesowej.