II OSK 1230/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 8 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 690/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę drogi oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Bk 690/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...]na decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] lipca 2019 r. znak: [...]w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę drogi. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] (dalej jako: skarżący), zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) niezastosowanie art. 61 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 poz. 1669) i przyjęcie, że skarżący utracił prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, podczas gdy nie nastąpiło skuteczne cofnięcie zgody na dysponowanie przez skarżącego działkami o numerach [...] na cele przebudowy drogi gminnej; 2) błędną wykładnię art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że skarżący nie posiada prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, w sytuacji gdy skarżący złożył wymagane prawem oświadczenie, a prawo do dysponowania nieruchomościami jednoznacznie wynika z umowy zawartej w dniu [...] listopada 2012 r., nr [...]oraz oświadczenia Burmistrza Suchowoli z [...]września 2014 r.; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r poz. 2167; dalej jako: p.u.s.a.) w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz ocenę dowodów wykraczającą poza reguły swobodnej oceny, a w konsekwencji uznanie, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, w sytuacji gdy uprawnienie to wynika z łączącego strony umowy z dnia [...] lipca 2012 r. stosunku zobowiązaniowego oraz potwierdzone zostało w oświadczeniu zarządcy nieruchomości z dnia [...] września 2014 r. i nie zostało skutecznie odwołane; 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji odmawiającej skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę drogi, pomimo iż decyzja ta została wydana z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej organ uznał, że źródło uprawnienia Skarżącego do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane uległo dezaktualizacji; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia wydanej decyzji; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu wyroku ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że orzeczenie Sądu Okręgowego w Białymstoku w przedmiocie upoważnienia Gminy Suchowola do zastępczego wykonania inwestycji polegającej na przebudowie drogi gminnej na działkach [...]jest zdarzeniem powodującym wygaśnięcie zobowiązania wskazanego w umowie z dnia [...] lipca 2012 r., a co za tym idzie, skutkującym brakiem aktualności źródła uprawnienia Skarżącego do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Wskazując na powyższe zarzuty, strona wniosła o: 1) uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie, na podstawie art. 176 p.p.s.a., w zw. z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi co do istoty i uchylenie decyzji Wojewody Podlaskiego w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Sokolskiego z dnia [...] grudnia 2018 r. odmawiającej skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę drogi, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wobec tego, że skarga kasacyjna obejmuje oświadczenie skarżącego o zrzeczeniu się rozprawy, zaś żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, zgodnie z treścią art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie zaś do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku jest wówczas zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych sprawy, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, nie stwierdziwszy przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ocenił postawione przez stronę zarzuty kasacyjnie uwzględniwszy, że sprawa podlega rozpoznaniu w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem sporu w tej sprawie jest kwestia dysponowania przez skarżącego nieruchomościami obejmującymi działki nr [...]na cele budowlane na potrzeby postępowania w sprawie o udzielenie skarżącemu pozwolenia na przebudowę drogi gminnej (stanowiącej własność Gminy Suchowola), składającej się z ww. działek ewidencyjnych o numerach [...]. Skarżący wywodzi, że źródłem tego prawa jest stosunek zobowiązaniowy (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego) wynikający z umowy z [...]listopada 2012 r. zawartej między skarżącym a Burmistrzem Suchowoli jako zarządcą dróg gminnych w Gminie Suchowola oraz z pisma Burmistrza Suchowoli z [...]września 2014 r. Tymczasem ocenę o braku spełnienia przez skarżącego wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego ("Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane." ) organy oparły uwzględniając wyroki sądu powszechnego w przedmiocie zastępczego wykonania inwestycji na koszt pozwanego [...], a Sąd I instancji ocenę tę zasadnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielił. Przypomnieć trzeba, że nastąpiło to w odniesieniu do ustaleń, że na skutek uwzględnienia powództwa właściciela działek, których dotyczył wniosek o pozwolenia na budowę, tj. Gminy Suchowoli, wyrokiem z 8 sierpnia 2017 r., sygn. I C 1749/16, Sąd Okręgowy upoważnił Gminę Suchowola do zastępczego wykonania inwestycji na koszt pozwanego ([...]). Apelacja skarżącego od powyższego wyroku wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 21 lutego 2018 r., sygn. I A Ca 830/17, została oddalona w całości. W związku z ww. orzeczeniami sądu, Gmina Suchowola w piśmie z 30 listopada 2018r. jednoznacznie stwierdziła, że nie wyraża zgody na dysponowanie przez skarżącego [...]na cele budowlane nieruchomościami o numerach [...]oraz nie wyraża woli współpracy ze skarżącym w zakresie wykonania inwestycji drogowej. Kwestionując zasadność odmowy udzielenia skarżącemu w związku z powyższym pozwolenia na przebudowę drogi, powyższą ocenę skarżący podważa w skardze kasacyjnej w drodze zarzutów dotyczących naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 61 § 1 k.c. w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zarzuty te nie są zasadne. Wykonanie zastępcze jest uprawnieniem przyznanym wierzycielowi na podstawie ustawy (art. 479 k.c.) albo na podstawie wyroku sądu (art. 480 k.c.), w razie zwłoki dłużnika w wykonaniu jego zobowiązania i polega na tym, że wierzyciel ma prawo do zaspokojenia swojej wierzytelności przez własne działanie, lecz na koszt dłużnika. W obu wypadkach wierzyciel, wykonując zastępczo świadczenie albo żądając upoważnienia go przez sąd w tym zakresie, rezygnuje tym samym z żądania wykonania przez dłużnika jego zobowiązania przez spełnienie świadczenia zgodnie z art. 477 § 1 k.c., nie może bowiem jednocześnie żądać spełnienia świadczenia przez dłużnika i wykonania zastępczego. Wierzyciel może zatem wystąpić do sądu o upoważnienie do wykonania zastępczego, gdy istnieje już zobowiązanie dłużnika do czynienia i zwłoka w jego wykonaniu, lecz nie istnieje jeszcze tytuł egzekucyjny nakazujący samemu dłużnikowi wykonanie zobowiązania określonego działania. Wyrok wydany na podstawie art. 480 § 1 i 2 k.c. ma charakter konstytutywny, gdyż tworzy nowy stan prawny (zob. np. uchwała Sądu Najwyższego z 17 lutego 2016 r. III CZP 106/15; wyrok Sądu Najwyższego z 15 lipca 2004 r., V CK 2/04). W wyroku tym sąd nie może jednocześnie orzec, że do wykonania omówionej czynności zobowiązuje także dłużnika, co nie oznacza jednak, że ten nie może już tej czynności wykonać. Jest to dopuszczalne, ale tylko za zgodą wierzyciela (T. Wiśniewski [w:] Kodeks cywilny. Komentarz pod. red. J. Gudowskiego, Tom III. Zobowiązania. Część ogólna, wyd. II, WKP 2018; komentarz do art. 480, uwaga nr 4; Z. Gawlik [w:] Kodeks cywilny. Komentarz pod. red. A. Kidyby, Tom III. Zobowiązania - część ogólna, wyd. II, LEX 2014, zob. komentarz do art. 480 uwaga nr 6). Na gruncie rozpoznawanej sprawy zgody takiej inwestor w nowym stanie prawnym, ukonstytuowanym ww. wyrokami sądów cywilnych, nie wyraził. Zarazem, z uwagi na ów nowy stan prawny sprawy, zbędne było analizowanie oświadczeń właściciela nieruchomości (Gmina Suchowola) przez pryzmat art. 61 § 1 k.c pod kątem oceny, czy doszło do skutecznego cofnięcia uprzednio złożonego przez ten podmiot oświadczenia o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, czego domaga się skarżący. Podkreślić przy tym trzema, że przywołany przez stronę w celu wsparcia argumentacji skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2007 r. sygn. II OSK 577/06 obejmuje następujące stwierdzenia, z którymi Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie, w całości się zgadza: "zarówno z oświadczeniem o zgodzie na projektowane roboty, jak i z oświadczeniem o uchyleniu się od skutków oświadczenia o zgodzie, związane jest domniemanie legalności, które to domniemania organy administracyjne mają obowiązek uwzględnić. Do obalania tych domniemań powołane są sądy powszechne. Takie zakreślenie granicy między postępowaniem cywilnym i administracyjnym wyraźnie pokazuje, że organy rozpatrujące wniosek o pozwolenie na budowę nie mogą ignorować dokumentu zawierającego oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia właściciela o zgodzie na wykonywanie przez inwestora robót budowlanych. W rezultacie przyjąć trzeba, iż skuteczne, tj. niezakwestionowane orzeczeniem sądu powszechnego, oświadczenie właściciela nieruchomości o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli (art. 88 k.c.), na podstawie którego inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego), powinno być uwzględnione przez organy administracyjne, aż do wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako dowód podważający wiarygodność oświadczenia inwestora". Jednocześnie zauważyć trzeba, że uzasadnienie wyroku w ww. sprawie II OSK 577/06 nie zawiera argumentacji w pełni relewantnej w tej sprawie, bowiem podstawą stwierdzeń w nim zawartych nie były ustalenia wiążące się z istnieniem orzeczenia sądu powszechnego uwzględniającego powództwo w trybie art. 480 k.c., tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, co sprawia, że ciężar dowodzenia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się nie do kwestii skuteczności bądź braku skuteczności oświadczenia właściciela nieruchomości o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli, na podstawie którego inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale kwestii wyrażenia przez inwestora nowej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w związku z orzeczeniem sądu powszechnego w sprawie zgody na wykonanie zastępcze inwestycji. Całkowicie stąd słusznie w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji przyjął, że organ administracji architektoniczno – budowlanej związany jest treścią stanowiska aktualnie wyrażanego przez właściciela terenu inwestycji co do zgody bądź jej braku na dysponowanie przez osobę trzecią, a brak takiej zgody uniemożliwiał wydanie wnioskowanego pozwolenia na przebudowę. Łączące się z zarzutami naruszenia prawa materialnego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, poprzez które skarżący podjął próbę wywiedzenia, że wbrew zapatrywaniu Sądu I instancji posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, a uprawnienie to wynika z łączącego strony umowy z dnia [...] lipca 2012 r. stosunku zobowiązaniowego, z powołanych powyżej względów usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych również nie stanowiły. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odnosi się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy i Sądowi I instancji nie można zarzucić, że kontroli zgodności z prawem objętych skargą decyzji dokonał z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. jest zarzutem całkowicie chybionym, gdyż przedmiotem postępowania przez Sądem I instancji były decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), a nie uchwały i akty, o których mowa w dyspozycji tego przepisu (tj. uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), zatem przepis ten nie miał i nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.