I OSK 555/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 684/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Augustowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 10 maja 2019 r. nr KO.803/6/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 3 grudnia 2019 r., II SA/Bk 684/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Augustowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z 10 maja 2019 r. nr KO.803/6/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Augustowa z 26 lutego 2018 r. znak MOPS-FA-81277/10/18/05 o uznaniu Z. O. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych uchylił zaskarżoną decyzję. W skardze kasacyjnej Z. O. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż nie zostały one uiszczone ani w całości ani w części oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 5 ust. 3 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 489 ze zm.; dalej: ustawa) przez błędną wykładnię wskazanego przepisu i niewłaściwe przyjęcie, że odpadnięcie na etapie prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego przesłanek uprawniających do jego wszczęcia i prowadzenia, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania, co byłoby sprzeczne z ratio legis ustawy, podczas gdy skarżący kasacyjnie przed zakończeniem postępowania, zgodnie z wezwaniem organu, umożliwił przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, a także złożył stosowne oświadczenie majątkowe, a co za tym idzie brak było podstaw do wydania decyzji o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych zaś postępowanie w tej sprawie winno zostać umorzone; 2. art. 5 ust. 3a ustawy przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłanka określona w art. 5 ust. 3a może stanowić samodzielną podstawę do uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych mimo nie zaistnienia żadnej przesłanki określonej w art. 5 ust. 3 ustawy, podczas gdy to w art. 5 ust. 3 ustawy zawarty jest zamknięty katalog przesłanek uprawniających do wszczęcia postępowania, zaś art. 5 ust. 3a stanowi wyłącznie przesłankę negatywną, co za tym idzie postępowanie w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych może zostać wszczęte wyłącznie po wystąpieniu chociażby jednej z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 3 ustawy, a decyzja w tym przedmiocie może zostać wydana, jeżeli nie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 5 ust. 3 a; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że a) wydanie przez Burmistrza decyzji w przedmiocie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, opartej na podstawie istnienia przesłanki odmowy przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i odmowy złożenia oświadczenia majątkowego w sytuacji braku takiej odmowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzja Burmistrza w sposób oczywisty rażąco narusza obowiązujące prawo a ponadto skutki decyzji uznającej dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych są bardzo dotkliwe; b) z uwagi na istniejące zdaniem Sądu I instancji rozbieżności co do interpretacji przepisów art. 5 ust. 3 oraz art. 5 ust. 3a ustawy nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, podczas gdy zauważyć należy, że co do interpretacji przeważającej części obowiązujących przepisów prawa istnieje szereg rozbieżności interpretacyjnych i w takiej sytuacji nie można by w ogóle powoływać się na przesłankę rażącego naruszenia prawa, zaś zgodnie z art. 7a k.p.a. we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony; dodatkowo zaś przytoczone w uzasadnieniu przez Sąd I instancji, w ślad za wskazanym w skardze przez Prokuratora Rejonowego w Augustowie, orzeczenia z 2013 r. (orzeczenie WSA w Olsztynie z 5 września 2017 r., II SA/Ol 628/17 wprost odwołuje się do wyroku WSA w Olsztynie z 4 czerwca 2013 r., II SA/Ol 387/13) stanowią jedynie niewielki wyłom w stosunku do prezentowanej obecnie linii orzeczniczej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że wbrew ocenie Sądu I instancji, odpowiada ona prawu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 5 ust. 3 ustawy stanowi zamknięty katalog przesłanek uprawniających do wszczęcia i prowadzenia postępowania dotyczącego uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie został wezwany do stawienia się celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego, zaś wezwanie to miało zostać doręczone w trybie zastępczym. Fizycznie nie otrzymał on jednak zawiadomienia, a co za tym idzie nie miał wiedzy o konieczności stawienia się na wezwanie organu celem złożenia niezbędnych wyjaśnień. Jak jednoznacznie wynika z akt sprawy strona powziąwszy wiedzę o toczącym się wobec niej postępowaniu niezwłocznie nawiązała współpracę z organem i w dniu 19 lutego 2018 r. został przeprowadzony wywiad alimentacyjny a także złożono oświadczenie majątkowe. Decyzja o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych wydana została zaś 26 lutego 2018 r., zatem już po odpadnięciu przesłanek uprawniających do prowadzenia postępowania, które to niezwłocznie winno być umorzone z urzędu. Ponadto wskazano, że przesłanki wszczęcia postępowania określa wprost art. 5 ust. 3 ustawy, zaś ust. 3a statuuje wyłącznie przesłankę negatywną. W przypadku ziszczenia się tej ostatniej niemożliwe będzie wydanie decyzji wówczas, gdy dłużnik alimentacyjny nie uczynił zadość spoczywającym nań obowiązkom określonym w ust. 3. Sąd I Instancji naruszył zatem prawo materialne, bowiem błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie mimo braku zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 5 ust. 3 ustawy, samodzielną podstawę do wydania decyzji stanowić może negatywna przesłanka określona w art. 5 ust. 3a ustawy. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również z twierdzeniem Sądu I instancji jakoby decyzja Burmistrza nie stanowiła decyzji, która narusza prawo w sposób rażący, albowiem sytuację, w której przed zakończeniem postępowania dojdzie do zmiany stanu faktycznego skutkującego odpadnięciem przesłanki wydania decyzji, a mimo tego organ podejmuje rozstrzygnięcie merytoryczne, to procedowanie takie należy jednoznacznie uznać za rażąco negatywne. Dodatkowo, skutki decyzji uznającej za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych są bardzo dotkliwe. Ponadto, skarżący kasacyjnie z uwagi na sankcje jakie niesie decyzja, tj. organ właściwy dłużnika składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, a także po uzyskaniu z centralnej ewidencji kierowców informacji, że dłużnik alimentacyjny posiada uprawnienie do kierowania pojazdami, kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, nie będzie mógł pracować w wyuczonym zawodzie, gdyż posiada uprawnienia do pracy w charakterze kierowcy. Z uwagi na decyzję z 26 lutego 2018 r. i w konsekwencji zatrzymanie skarżącemu kasacyjnie prawa jazdy nie mógł on podjąć się oferowanej pracy w charakterze kierowcy i zarobkować, a co za tym idzie został pozbawiony możliwości spłaty istniejących zobowiązań alimentacyjnych. Odnosząc się również do twierdzeń Sądu I instancji jakoby z uwagi na rozbieżności co do interpretacji przepisów art. 5 ust. 3 oraz art. 5 ust. 3a ustawy nie można było mówić o rażącym naruszeniu prawa, zauważyć należy, że co do interpretacji przeważającej części obowiązujących przepisów prawa istnieje szereg rozbieżności interpretacyjnych i w takiej sytuacji nie można by w ogóle powoływać się na przesłankę rażącego naruszenia prawa, zaś zgodnie z art. 7a k.p.a. we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Zarządzeniem z 4 lipca 2022 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że stosownie do art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi Kolegium, Prokurator Prokuratury Rejonowej w Augustowie oraz skarżący kasacyjnie wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem z 30 września 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu. Zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że decyzja Burmistrza z 26 lutego 2018 r. o uznaniu skarżącego za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie była dotknięta wadą skutkującą jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jej wydanie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy. Zasadnie też Sąd I instancji zwrócił uwagę, że prowadzenie postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności nie może sprowadzić się do powtórnego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją dotychczasową i ponownej oceny okoliczności faktycznych. Organ nadzoru nie działa bowiem jako organ II instancji w trybie odwoławczym, nie orzeka w sprawie merytorycznie, lecz weryfikuje, czy wydana decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną. Ponieważ katalog tych wad jest zamknięty, muszą być interpretowane ściśle, podstawą do stwierdzenia nieważności mogą być tylko okoliczności w sposób oczywisty stanowiące o zaistnieniu przesłanki nieważności. W przypadku przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa przesłanką jest kwalifikowany, oczywisty stan naruszenia prawa, nie świadczą zaś o nim rozstrzygnięcia mieszczące się w granicach dopuszczalnej wykładni przepisów, stanowisko takie jest ugruntowane w doktrynie i judykaturze (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 156). Należy ocenić je pozytywnie, albowiem o stwierdzeniu nieważności decyzji (ze skutkiem ex tunc) nie mogą decydować zmiany czy rozbieżności w interpretacji przepisu. Gdy takowe rozbieżności istnieją, strona postępowania administracyjnego w polskich realiach ma dość środków do kwestionowania przyjmowanej interpretacji przepisów w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i następnie dwuinstancyjnego postępowania sądowego. O rażącym naruszeniu prawa nie stanowi też ocena okoliczności faktycznych, jeżeli mieści się w granicach swobody oceny materiału dowodowego przysługującej organowi. Z tych powodów nie uzyskał potwierdzenia zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 3 i ust. 3a ustawy oraz art. 7a k.p.a. Decyzja o uznaniu za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych pod względem przedmiotowym nie orzeka ani o nałożeniu obowiązku, ani nie ogranicza bądź pozbawia uprawnień, stąd w odniesieniu do niej nie znajduje zastosowania art. 7a ust. 1 k.p.a. Następstwa dotykające tej kategorii dłużników związane są z orzeczeniami ewentualnie wydanymi w innych postępowaniach, na podstawie odrębnych przepisów. Z tego też powodu nie mógł na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynąć argument odwołujący się do skutków wynikających z decyzji dla dłużnika alimentacyjnego, uznanych za dotkliwe, nie są one orzekane tą decyzją Nie są skuteczne również zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 i ust. 3a ustawy. Po pierwsze, w sprawie przepisy te nie mogą być rozważane z pominięciem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem nie chodzi w sprawie o kontrolę ich zastosowania, ale kontrolę uznania, że nie doszło do ich rażącego naruszenia, co modyfikuje kryterium kontroli. Nie jest kwestionowane, że skarżący jest dłużnikiem alimentacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy. Wobec zaświadczenia komornika o bezskuteczności egzekucji alimentów, osobom uprawnionym do alimentów zostały przyznane świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W konsekwencji, na podstawie art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy, organ właściwy wierzyciela wystąpił do organu właściwego dłużnika o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego. Działania takie zostały podjęte w trybie art. 4 ustawy. Ich celem jest ustalenie sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej dłużnika, a także jego stanu zdrowia oraz przyczyn niełożenia na utrzymanie osoby uprawnionej. Za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych można bowiem uznać osobę, w przypadku której bezskuteczność egzekucji nie znajduje usprawiedliwienia. Z tego powodu organ bada sytuację dłużnika. Przesłanki określone w art. 5 ust. 3 ustawy określają, w jakim przypadku możliwe jest wszczęcie postępowania w przedmiocie uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań, należy do nich uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. W okolicznościach sprawy skarżący w trybie art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy pismem z 5 grudnia 2017 r. został wezwany do osobistego stawiennictwa celem dokonania przez organ stosownych ustaleń dotyczących przyczyn niełożenia, złożenia oświadczenia majątkowego i przeprowadzenia wywiadu. Na tym etapie postępowanie administracyjne nie było jeszcze wszczęte. Wezwanie to nie zostało odebrane osobiście przez skarżącego i podlegało dwukrotnemu awizowaniu, a następnie zwrotowi do organu. W konsekwencji organ pismem z 15 stycznia 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania i wezwał do złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni. Pismo to zostało przez skarżącego odebrane osobiście 15 stycznia 2018 r. (k. 8 akt adm.), nie wywołało jednak żadnej reakcji z jego strony. W toku prowadzonego postępowania, w trybie art. 10 k.p.a., pismem z 29 stycznia 2018 r. organ zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, w terminie 3 dni. Zawiadomienie to podlegało awizowaniu i zostało w konsekwencji doręczone w trybie art. 44 k.p.a. Kolejnym pismem z 12 lutego 2018 r. organ zawiadomił skarżącego, w trybie art. 35 § 3 k.p.a., że postępowanie nie może być zakończone w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. i wskazał nowy termin załatwienia sprawy do 14 marca 2018 r. Ta przesyłka również nie została podjęta przez adresata. Dopiero 19 lutego skarżący stawił się w organie, złożył oświadczenie majątkowe i zgodę na wywiad. W przedstawionych okolicznościach faktycznych nie można uznać, że wszczęcie postępowania w przedmiocie uznania dłużnika za uchylającego się od alimentów rażąco naruszało prawo i nastąpiło bez zaistnienia ustawowej przesłanki. Wszak skarżący 15 stycznia 2018 r. odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania i mimo wiedzy o jego prowadzeniu i wezwaniu do złożenia wyjaśnień, a także oświadczenia i przeprowadzenia wywiadu, nie zareagował na nie. Organ przeprowadził czynności procesowe bez aktywnego udziału strony, ze względu na postawę skarżącego. Dopiero po zebraniu materiału i zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie (o czym świadczy zawiadomienie z 29 stycznia 2018 r. o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy), skarżący stawił się w organie. W tych okolicznościach uznanie, że skarżący uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, nie stanowi rażącego naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy, skoro przez cały czas prowadzenia czynności procesowych, mimo wiedzy o trwającym postępowaniu i wezwaniu do stawiennictwa, nie wykazał woli współpracy i wykonania wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ocena ta odnosi się do decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, a nie do decyzji wydanych w zwykłym toku postępowania. Skarżący nie skorzystał jednak z możliwości odwołania od decyzji wydanej przez Burmistrza. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało okoliczności usprawiedliwiających bezskuteczność egzekucji i brak wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego. Nie stwierdzono także negatywnej przesłanki do wydania decyzji, wskazanej w art. 5 ust. 3a ustawy, co jest bezsporne. W tych okolicznościach decyzja o uznaniu dłużnika za uchylającego się od obowiązku alimentacyjnego nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności nie mogło dojść do rażącego naruszenia art. 5 ust. 3a ustawy, skoro nie zaprzeczono, że określona w nim negatywne przesłanka do wydania decyzji nie zaistniała. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.