II SA/Bk 684/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] o uznaniu Z. O. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Kolegium wskazało, że Burmistrz Miasta A. motywował wydanie tej decyzji tym, że strona postępowania, pomimo prawidłowo doręczonego wezwania w trybie art. 44 k.p.a., w wyznaczonym terminie, nie stawiła się w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w A., w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego. W konsekwencji, w dniu [...] stycznia 2018 r. organ wystosował zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. W toku postępowania ustalono następnie, że dłużnik alimentacyjny w okresie ostatnich 6 miesięcy nie wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50 % kwoty bieżąco ustalonych alimentów. W ocenie Burmistrza ziściła się zatem przesłanka określona w art. 5 ust. 3, ust. 3a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 489 ze zm.), a tym samym wydania przedmiotowej decyzji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., skierowanym do Burmistrza Miasta A., Z. O., zwrócił się o zajęcie stanowiska odnośnie do "nieprawnej" decyzji i poprosił o wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Pan Z. O. wyjaśnił, że decyzja uznająca go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych została wydana z naruszeniem prawa, bowiem organ wydał ją jedynie na podstawie ustalenia, iż dłużnik uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, podczas gdy organ obowiązany był wykazać to w sposób nie budzący wątpliwości. W ocenie Z. O., okoliczność ta nie została udowodniona, bowiem wezwanie doręczono na podstawie art. 44 k.p.a., z czego należy wywodzić, iż dłużnik nie miał wiedzy o toczącym się postępowaniu, skoro wezwanie faktycznie nigdy do niego nie dotarło. Zdaniem wnioskodawcy decyzję o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od płacenia alimentów należy zatem uznać za nieważną z mocy prawa. Powyższe pismo zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zawiadomiło Z. O. o wszczęciu na jego wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...] lutego 2018 r. Uzasadniając natomiast wydaną decyzję Kolegium wskazało, że Z. O. w złożonym wniosku wszczynającym przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne nie wskazał przesłanki, która w jego mniemaniu przemawia za stwierdzeniem nieważności decyzji Burmistrza Miasta A., tym niemniej organ uznał, że przedmiot badań winien zogniskować się wokół przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie rażąco naruszony został przepis art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, na co wskazuje analiza akt sprawy. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu z daty wydania kontrolowanej decyzji, w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy w terminie wyznaczonym przez organ właściwy dłużnika, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Analizując treść tego przepisu organ wskazał, że zawiera on pozytywne przesłanki wydania decyzji uznającej dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Niezależnie od tego, czy niestawienie się w terminie zakreślonym w wezwaniu doręczonym w trybie art. 44 k.p.a. można uznać za uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, a tym samym ziszczenie się przesłanki wszczęcia postępowania, tak istotniejszą okolicznością w ocenie organu jest to, że Z. O. przed wydaniem kontrolowanej decyzji dopełnił czynności, do których był zobligowany, tj. złożył oświadczenie majątkowe, jak również umożliwił przeprowadzenie z nim wywiadu alimentacyjnego. Powyższe działania miały miejsce niewątpliwie już po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem ostateczną decyzją. Tym samym, skoro odpadła przesłanka pozytywna uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, prawnie irrelewantna stała się okoliczność, czy dłużnik wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50 % kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Zdaniem Kolegium przesłanka określona w art. 5 ust. 3a ww. ustawy nie może stanowić samodzielnej podstawy uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Koniecznym jest przede wszystkim bezsporne wykazanie przez organ, że w sprawie dodatkowo mamy do czynienia z którąkolwiek z sytuacji opisanych przez ustawodawcę w art. 5 ust. 3, gdyż uznanie za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych winno być poprzedzone ustaleniem, iż w istocie taka osoba odmawia kooperacji z organem. Postawa dłużnika alimentacyjnego, wyrazem której będzie nawiązanie współpracy w toku postępowania w żadnym razie, w ocenie Kolegium, nie powinna pozostać bez wpływu na losy tegoż postępowania. Wręcz przeciwnie, spowoduje odpadnięcie przesłanki pozytywnej, implikacją czego będzie niemożność wydania decyzji o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Wydanie decyzji wbrew przepisowi jasno stanowiącemu kiedy wszczyna się postępowanie, statuującego przesłanki wszczęcia postępowania bezapelacyjnie uprawnia do stwierdzenia, iż decyzja odwołująca się do przesłanek, które odpadły w toku postępowania rażąco narusza prawo. W takiej sytuacji powinnością organu winno być umorzenie wszczętego z urzędu w dniu [...] stycznia 2018 r. postępowania, jako że ze Z. O. w dniu [...] lutego 2018 r. został przeprowadzony wywiad alimentacyjny, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy kwestionariusza wywiadu alimentacyjnego. Zdaniem Kolegium, oparcie badanej decyzji na podstawie przesłanki odmowy przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego, w sytuacji braku takowej odmowy, uznać należy za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z. O. powziąwszy wiedzę o toczącym się postępowaniu nawiązał współpracę z organem, czyniąc zarazem zadość obowiązkom wynikającym z art. 5 ust. 3 ustawy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w A.. Zaskarżając ją w całości zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 3a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, iż określona w tym przepisie przesłanka nie może stanowić samodzielnej podstawy uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że decyzja Burmistrza Miasta A. z dnia [...] lutego 2018 r. o uznaniu Z. O. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślił, że jedną z podstaw prawnych decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. Burmistrz Miasta A. był art. 5 ust. 3a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Według tego przepisu decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. W realiach niniejszej sprawy nie może ulegać wątpliwości, że dłużnik alimentacyjny w okresie 6 miesięcy poprzedzających wydanie decyzji w sprawie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wywiązywał się z każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Powyższe dawało asumpt do uznania wyżej wymienionego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Wbrew stanowisku Kolegium przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, decyzja Burmistrza Miasta A. z dnia [...] lutego 2018 r, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Reprezentujący Z. O. pełnomocnik ustanowiony z urzędu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie przeprowadzone przez SKO na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być ewidentne. Celem postępowania nieważnościowego jest weryfikacja decyzji przez pryzmat wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu tym nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W rozpatrywanym przypadku przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji o uznaniu Z. O. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych było wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (naruszenie ewidentne, łatwo uchwytne, widoczne na pierwszy rzut oka, gdy wada tego rodzaju tkwi w decyzji już od momentu jej wydania), a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna uleć wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1444/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2018 r. sygn. I OSK 257/17, publ. w LEX nr 2583504). Wbrew stanowisku Kolegium w kontrolowanym przypadku nie można stwierdzić, że doszło do takiego naruszenia prawa, które należałoby zakwalifikować jako rażące. Kolegium uznało, że wydanie decyzji wbrew przepisowi jasno stanowiącemu kiedy wszczyna się postępowanie, tj. przepisowi art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, statuującego przesłanki wszczęcia postępowania, bezapelacyjnie uprawnia do stwierdzenia, iż decyzja odwołująca się do przesłanek, które odpadły w toku postępowania rażąco narusza prawo. Zdaniem Kolegium przesłanki te odpadły w momencie gdy dłużnik alimentacyjny nawiązał współpracę w toku postępowania i złożył oświadczenie majątkowe. Jednocześnie organ założył, że przesłanka określona w art. 5 ust. 3a ww. ustawy nie może stanowić samodzielnej podstawy uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Zdaniem Sądu wykładnia art. 5 ust. 3 oraz art. 5 ust. 3a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie jest tak jednoznaczna jak zdaje się to twierdzić organ. W orzecznictwie pojawiają się bowiem poglądy, na które zresztą powołuje się w skardze Prokurator, uznające za nieakceptowalną interpretację wykluczającą wszczęcie postępowania, a w konsekwencji wydanie decyzji o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych w sytuacji spełnienia przez niego wszystkich warunków określonych w art. 5 ust. 3, a mimo to nieregulowania alimentów bez uzasadnionej przyczyny (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Ol 387/13 i z dnia 5 września 2017 r. sygn. II SA/Ol 628/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Lu 709/17 – dostępne w CBOSA). Powyższe pokazuje zatem, że na gruncie wskazanych przepisów możliwe są różne interpretacje, prowadzące do odmiennych wniosków i każda z tych interpretacji jest motywowana określonymi przesłankami, z jednej strony opartymi na literalnym brzmieniu art. 5 ust. 3, z drugiej zaś – jak należy sądzić – zabiegami interpretacyjnymi opierającymi się na celach wprowadzenia do ustawy tego typu regulacji. W takiej sytuacji trudno jest zarzucać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że dłużnik alimentacyjny został wezwany do stawienia się w urzędzie celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego i choć wezwanie to zostało doręczone w trybie zastępczym, to zdaniem Sądu nie uniemożliwiło wszczęcia postępowania. Późniejsze poddanie się przez Z. O. wywiadowi alimentacyjnemu nie sprawiło, że odpadła przesłanka do wszczęcia i prowadzenia przedmiotowego postępowania. Zawiadomiony o wszczęciu postępowania dłużnik alimentacyjny umożliwił przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego dopiero miesiąc po doręczeniu mu tego zawiadomienia i już po zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ponadto w aktach administracyjnych sprawy znajduje się zaświadczenie wydane przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w A. z dnia [...] września 2017 r. o bezskuteczności egzekucji alimentów w ciągu dwóch ostatnich miesięcy (przed wydaniem zaświadczenia) oraz zaświadczenie Komornika z dnia [...] stycznia 2018 r. o wpłatach dokonywanych przez dłużnika alimentacyjnego, które jak wynika z tego dokumentu miały miejsce tylko, że w symbolicznych wysokościach, którym daleko było nawet do granicy stawianej przez art. 5 ust. 3a ustawy, tj. 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Badając negatywną przesłankę do wydania decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych Burmistrz A. nie mógł przejść obok regulacji art. 5 ust. 3a ustawy. Stanowisko Kolegium dopuszczające niejako konwalidowanie zachowań będących podstawą wszczęcia - w oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy - postępowania dotyczącego uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, na etapie prowadzonego już postępowania, np. poprzez złożenie oświadczenia majątkowego, przeczyłoby celowi wprowadzonych do ustawy rozwiązań mających mobilizować dłużników alimentacyjnych do wywiązywania się z obciążających ich obowiązków, doniosłych wszak dla osób uprawnionych. Stanowisko forsowane przez organ, że odpadła przesłanka do wszczęcia postępowania stoi w sprzeczności z ratio ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Nie można ponadto oprzeć się wrażeniu, że Kolegium w istocie ponownie rozstrzygnęło merytorycznie sprawę, która zostało już ostatecznie załatwiona. Od decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2018 r. pan Z. O. nie wniósł odwołania. Kolegium zaś w działając w trybie nadzwyczajnym rozpatrzyło po raz kolejny sprawę prezentując i odmienną wykładnię przepisów ustawy i odmienną ocenę dowodów. Zdaniem Sądu w zakwestionowanej przez Kolegium w trybie nadzwyczajnym decyzji Burmistrza A. nie tkwią takie wady, które można byłoby uznać jako ewidentne naruszenia prawa. Błędne było wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność tej decyzji. Sąd nie dopatrzył się, aby decyzja o uznaniu Z. O. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Kolegium naruszyło więc art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji.