I OSK 2892/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 974/19 w sprawie ze sprzeciwu Województwa [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 974/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Województwa [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2018 r.) na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej pwur) stwierdził, że nieruchomość położona w [...], w obrębie [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0037 ha, zajęta pod drogę publiczną nr [...] pn. [...], znajdująca się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Województwa [...]. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister) decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję z [...] stycznia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Minister przytoczył treść art. 73 ust. 1 pwur i podkreślił, że przesłanki określone w powołanym przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Zdaniem Ministra, Wojewoda nie ustalił w sposób prawidłowy wszystkich stron postępowania i adresów wszystkich uczestników postępowania, wadliwie przyjmując, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. miała w części nieuregulowany stan prawny i nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda nie wykazał zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Znajdująca się w aktach mapa ewidencyjna, załączona do wniosku Zarządu Województwa [...] z [...] lutego 2017 r. i mapa do celów projektowych nr [...], na których uwidocznione jest zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę, nie obrazują stanu nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Wyrys przedstawia stan na dzień 11 stycznia 2017 r., a mapa do celów projektowych stan na czerwiec 2012 r. [k. 3, 107 akt Wojewody]. Odnosząc się do przesłanki władztwa publicznoprawnego organ odwoławczy podkreślił, że Wojewoda w uzasadnieniu decyzji powołał określone dowody potwierdzające władanie nieruchomością, jednakże w aktach sprawy brak jest powołanych dokumentów, co uniemożliwia weryfikację ustaleń organu pierwszej instancji. Wojewoda w ponownie prowadzonym postępowaniu winien uzupełnić materiał dowodowy celem ustalenia spełniania przesłanek z art. 73 pwur w zakresie zajęcia działki pod drogę publiczną i wykazania władztwa publicznoprawnego. Minister uznał, że decyzja I instancji wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...]. W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 ppsa sprzeciw oddalił. Sąd I instancji uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bo zaskarżona decyzja z [...] marca 2019 r. nie narusza prawa. Zdaniem Sądu prawidłowo Minister uznał, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe nie wykazało spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 pwur, a tym samym, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji z [...] stycznia 2018 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pwur pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 pwur muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. W orzecznictwie sądowadministracyjnym podkreśla się, że decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 1 pwur ma charakter wywłaszczeniowy, gdyż potwierdza odjęcie dotychczasowym właścicielom prawa własności nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania przed organami administracji. Oznacza to, że Wojewoda prowadząc postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 pwur obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić właścicieli nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., względnie ich spadkobierców, jak również na dzień wydawania decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiotom tym przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda prowadząc postępowanie nie ustalił wszystkich stron postępowania. Z akt sprawy wynika, że 31 grudnia 1998 r. właścicielem działki nr [...] był m.in. A.O., który zmarł [...] grudnia 2015 r. Prawo własności do przedmiotowej działki przysługiwało nadto przed śmiercią J.S., która zmarła [...] stycznia 1979 r. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu I instancji było zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu m.in. spadkobiercom A.O. i ewentualnym spadkobiercom J.S., co - jak wynika z akt sprawy - nie zostało przez Wojewodę dopełnione. Słusznie Minister uznał, że postępowanie przeprowadzone zostało wadliwie, obowiązkiem Wojewody było ustalenie w sposób prawidłowy wszystkich stron postępowania, w tym następców prawnych zmarłych właścicieli nieruchomości. Stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 73 pwur są właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. lub ich spadkobiercy, a także podmioty będące właścicielami nieruchomości na dzień wydania decyzji oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego. Zgodzić się trzeba z twierdzeniami Ministra, że organ I instancji wadliwie zastosował art. 49 kpa, podając informację o toczącym się postępowaniu do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w BIP i wiadomość zamieszczoną 24 października 2017 r. na tablicach ogłoszeń właściwych urzędów. Zgodnie z art. 49 kpa jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w BIP na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że organ administracji publicznej może w sposób przewidziany w art. 49 § 1 kpa zawiadamiać o swoich decyzjach i innych czynnościach wyłącznie strony postępowania i tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis szczególny. Przepis ten nie stanowi samodzielnej i wystarczającej podstawy prawnej zawiadamiania stron przez organ administracji publicznej o swoich decyzjach lub innych czynnościach, podstawą taką są przepisy szczególne. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który przewidywałby ogłoszenie informacji o toczącym się postępowaniu w sposób wskazany w art. 49 § 1 kpa. Odnosząc się do kolejnych przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 pwur stwierdzić należy, że prawidłowo Minister uznał, że w sprawie nie wykazano jednoznacznie zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Znajdujący się w aktach administracyjnych wyrys z mapy ewidencyjnej, załączony do wniosku Zarządu Województwa z 6 lutego 2017 r. i mapa do celów projektowych nr [...], na których uwidocznione jest zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę, nie potwierdzają, że sporna działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Jak słusznie zauważył Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrys z mapy ewidencyjnej przedstawia stan na dzień 11 stycznia 2017 r., a mapa do celów projektowych stan na czerwiec 2012 r. Wskazane mapy nie odzwierciedlają zatem stanu nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Dokumentów takich nie stanowią również powoływane w sprzeciwie akty notarialne z 20 lipca 1998 r. Rep. A nr [...] i z 14 października 2005 r. Rep. A nr [...]. W sprawie konieczne jest bezsporne ustalenie czy działka nr [...] wchodziła w skład pasa drogi publicznej nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., a tym samym czy spełniona została przesłanka z art. 73 ust. 1 pwur dotycząca zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Słusznie Minister stwierdził, że w sprawie nie wykazano przesłanki władania nieruchomością przez podmiot publicznoprawny. W aktach sprawy – wbrew podnoszonym przez skarżącego twierdzeniom - brak jest dokumentów potwierdzających, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykonywane były faktyczne czynności związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami, itp. Wojewoda w treści decyzji powołał co prawda określone dokumenty (dzienniki czynności, rachunki, protokoły) jako dowody władania przedmiotową nieruchomością, jednak - jak wskazano - dokumentów tych nie ma w aktach sprawy, a tym samym nie ma możliwości ich oceny. Minister prawidłowo uznał, że wobec istotnych braków w materiale dowodowym, zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie. W sprawie konieczne jest zapewnienie czynnego udziału wszystkim stronom postępowania i udokumentowanie w sposób jednoznaczny stanu prawnego i faktycznego spornej działki na dzień 31 grudnia 1998 r., przez zgromadzenie dowodów dokumentujących w sposób bezsporny zajęcie działki pod drogę publiczną i wykonywanie na niej władztwa publicznoprawnego. Wniesiony sprzeciw jest bezzasadny i brak jest podstaw do jego uwzględniania (k. 11, 28-33 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodło Województwo [...], reprezentowane przez r. pr. P.S., zaskarżając wyrok I SA/Wa 974/19 w całości i zarzucając mu naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa - art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że brak adnotacji geodety uprawnionego, że stan faktyczny zajęcia nieruchomości pod drogę, przedstawiony na mapie sytuacyjnej do regulacji stanu prawnego pasa drogowego, istniał również 31 grudnia 1998 r., oznacza niespełnienie tej przesłanki, skutkujące odmową stwierdzenia nabycia przez Województwo własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 pwur; II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa: 1. art. 151a § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i w zw. z art. 28 w zw. z art. 138 § 2 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) kpa przez uznanie, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo wszystkich stron postępowania, co rzekomo uzasadniało uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 2. art. 151a § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i w zw. z art. 80 i art. 138 § 2 kpa przez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że nie została wykazana przesłanka zajęcia działki pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. i przesłanka władztwa publicznego, co skutkowało uchyleniem decyzji i przekazaniem jej do ponownego rozpatrzenia; 3. art. 151a § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i w zw. z art. 49 kpa przez uznanie za błędne zakwalifikowanie działki nr [...] jako posiadającej częściowo nieuregulowany stan prawny i w konsekwencji przyjęcie za nieprawidłowe zastosowanie instytucji publicznego ogłoszenia; 4. art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) przez ich niezastosowanie i oddalenie sprzeciwu, podczas gdy WSA w "Kielcach" [winno być "Warszawie"] winien złożony sprzeciw uwzględnić z uwagi na brak przesłanek do wydania przez skarżony organ decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa i nakazać Ministrowi wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] stycznia 2018 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych (k. 39-42 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zm. poz. 2200, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Autor skargi kasacyjnej niestarannie sformułował zarzut zawarty w pkt I w oparciu o art. 174 pkt 1 ppsa. W istocie nie została podważona błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 pwur, lecz stan faktyczny sprawy i jego ocena dokonana przez Ministra i Sąd I instancji. Mimo powyższej niedokładności, zarzut ten nadawał się do rozpoznania (I OPS 10/09). Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 pwur nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Ustalenie stanu faktycznego następuje w oparciu o cały materiał dowodowy. Jego ocena nie może być jednak dowolna (art. 80 kpa). Skoro mapa do celów projektowych z 4 września 2012 r. była aktualna na czerwiec 2012 r. (k. 107 akt administracyjnych), a wyrys z mapy ewidencyjnej zawierał dane wg stanu na dzień 11 stycznia 2017 r. (k. 3 akt administracyjnych), to nie sposób przyjąć - wobec braku przeciwnej adnotacji upoważnionej osoby (np. geodety), że powyższe dokumenty odzwierciedlają stan prawny i faktyczny z 31 grudnia 1998 r. Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 138 § 2 kpa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 1 pwur ma charakter wywłaszczeniowy. Niezbędne jest ustalenie wszystkich właścicieli przedmiotowej nieruchomości (również podmiotów, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe), względnie ich następców prawnych. Obowiązek ten spoczywa na organie, gdyż on w świetle kpa ma zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 28 i 10 § 1 kpa). Skarżący kasacyjnie nie neguje, że nie ustalono kręgu spadkobierców A.O. i J.S. (s. 5/6 skargi kasacyjnej). Wada ta uzasadniała uchylenie decyzji I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, organ ma instrumenty prawne do rozwiązania powyższego problemu procesowego (np. przez zastosowanie art. 30 § 5 kpa). Zarzut naruszenia art. 49 kpa skonstruowany został niestarannie. Art. 49 kpa składa się z 2 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Z uzasadnienia zarzutu wynika, że skarżący ogranicza go do art. 49 § 1 kpa. W takim też zakresie został on rozpoznany. Nietrafny był zarzut naruszenia art. 49 § 1 kpa. Zastosowanie art. 49 § 1 kpa jest możliwe jedynie, jeśli - verba legis - przepis szczególny tak stanowi. W niniejszej sprawie brak stosownego przepisu szczególnego. Organ nie mógł zastosować w sprawie art. 114 ust. 3 i art. 118a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. - w dacie wydania decyzji I instancji). W szczególności przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 113 ust. 6 ugn). Brak odesłania w pwur do ugn. Zarzut naruszenia art. 80 i art. 138 § 2 kpa nie mógł przynieść spodziewanego skutku. Zalegające w aktach administracyjnych mapy nie są relewantne dla stanu faktycznego i prawnego na dzień 31 grudnia 1998 r. Wojewoda nie dołączył do akt sprawy dokumentów, na których oparł się w swojej decyzji (s. 4 akapit 3 od dołu decyzji Wojewody). Brak zaś innych, wystarczających dowodów, które potwierdzałyby jednoznacznie przyjęty przez Wojewodę stan faktyczny (w szczególności niewystarczające są akty notarialne z 20 lipca 1998 r. Rep. A nr [...] i z 14 października 2005 r. Rep. A nr [...], k. 61-63, 64-66 akt administracyjnych). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151a § 2 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151a § 2 ppsa, co wyklucza naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (pkt I.1, I.2 i I.3 skargi kasacyjnej). Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa (pkt I.4 skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.