III SA/Wr 453/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na pkt 5 dotyczący obiektu rekreacyjno-sportowego, pkt 4 dotyczący boiska wielofunkcyjnego załącznika nr 1, pkt 16 we fragmencie "wnoszenia na teren Skateparku alkoholu, środków odurzających i ich spożywania" załącznika nr 2, pkt 4 i 6 załącznika nr 3, pkt 7 i 8 załącznika nr 4 uchwały Rady Miejskiej w K.-Z. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu korzystania z urządzeń sportowo-rekreacyjnych w Kudowie-Zdroju zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w K.-Z. z dnia [...] lipca 2011 r. Stwierdza nieważność pkt 5 dotyczącego obiektu rekreacyjno-sportowego, pkt 4 dotyczącego boiska wielofunkcyjnego załącznika nr 1, pkt 16 we fragmencie "wnoszenia na teren Skateparku alkoholu, środków odurzających i ich spożywania" załącznika nr 2, pkt 4 i 6 załącznika nr 3, pkt 7 i 8 załącznika nr 4 uchwały Rady Miejskiej w K.-Z. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w K.-Z. z dnia [...] lipca 2011 r. W dniu [...] czerwca 2011 r. Rada Miejska K.-Z., działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminów korzystania z urządzeń sportowo-rekreacyjnych w K.-Z. W tym zakresie uchwalono następujące regulaminy: regulamin korzystania z urządzeń na terenie rekreacyjno-sportowym i boisku wielofunkcyjnym przy ul. [...] (załącznik nr 1 do uchwały); regulamin korzystania ze skateparku "[...]" (załącznik nr 2 do uchwały); regulamin placu zabaw w [...] (załącznik nr 3 do uchwały) oraz regulamin placu zabaw przy ul. [...] i ul. [...] (załącznik nr 4 do uchwały). W skardze z dnia [...] sierpnia 2019 r. (data stempla pocztowego) Prokurator Rejonowy w K. zaskarżył wymienione w skardze, poszczególne, punkty regulaminów korzystania z urządzeń sportowo-rekreacyjnych w K. Z., a mianowicie: - punkt 5 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...], wprowadzający zakaz palenia papierosów, spożywania alkoholu oraz stosowania innych używek na terenie obiektu rekreacyjno-sportowego przy ul. [...] w K.-Z.; - punkt 4 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...], wprowadzający analogiczny zakaz na terenie boiska wielofunkcyjnego przy ul. [...] w K.-Z.; - punkt 16 regulaminu stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały nr [...]1 w zakresie wprowadzonego zakazu wnoszenia na teren Skateparku alkoholu, środków odurzających oraz ich spożywania; - punkt 4 regulaminu stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały nr [...], wprowadzający na terenie placu zabaw w [...] całkowity zakaz spożywania alkoholu, palenia papierosów oraz stosowania innych używek; - punkt 6 tego samego regulaminu, wprowadzający zapis, że: "Wszelkie akty wandalizmu są zakazane i zagrożone karami kodeksu karnego"; - punkty 7 i 8 regulaminu stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały nr [...], wprowadzające na terenie placu zabaw przy ul. [...] i ul. [...] zakazy odpowiednio – dewastowania urządzeń zabawowych, oraz, śmiecenia, spożywania alkoholu, palenia papierosów oraz stosowania innych używek. Kwestionowanym regulacjom zarzucono naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art.40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. z uwagi na niezgodne z prawem wykonanie delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w regulaminach zakazów, które bądź to już zostały uregulowane wprost w przepisach rangi ustawowej, bądź też, które można wyinterpretować z przepisów o tej randze. W rozwinięciu zarzutów skargi zwrócono uwagę, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wskazując na powyższe podkreślono, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w nim przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że wprowadzone na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, a zatem wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Na tle przedstawionej argumentacji Prokurator Rejonowy w K. wskazał, że zakaz zaśmiecania regulowany jest przez art. 145 kodeksu wykroczeń. Zakaz dewastowania urządzeń zabawowych i zakaz aktów wandalizmu reguluje art. 143 § 1 kodeksu wykroczeń oraz art. 288 § 1 kodeksu karnego. Zakaz spożywania napojów alkoholowych reguluje art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.). Zakazy używania środków odurzających i substancji psychotropowych zostały uregulowane w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2018 r., poz. 1030). Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r., nr 10, poz. 55 ze zm.) wprowadza zakaz palenia wyrobów tytoniowych w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych dla dzieci. Z tych łącznych powodów wnoszący skargę uznał, że objęte skargą regulacje poszczególnych załączników do uchwały należy zakwalifikować jako istotne naruszenie przepisów prawa, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska K.-Z. wniosła o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest uchwała Rady Miejskiej K.-Z. z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminów korzystania z urządzeń sportowo-rekreacyjnych w K.-Z. wraz z załącznikami, przy uwzględnieniu zmian wprowadzonych uchwałą Rady Miejskiej K.-Z. z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...]. We wniesionej skardze, Prokurator Rejonowy w K. zakwestionował określone regulacje poszczególnych załączników do uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] podnosząc zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. na skutek przekroczenia delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Poprzedzając szczegółowe rozważania w sprawie należy nadmienić, że kontrolowana uchwała Rady Miejskiej wraz z załącznikami stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Należy również wskazać, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy, o czym stanowi art. 94 Konstytucji RP. Z powyższego wynikają dwa zasadnicze wnioski. Po pierwsze, podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o zależnej w stosunku do ustaw pozycji tych aktów w hierarchii źródeł prawa. Po drugie, akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o tę delegację normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. A contario, niedopuszczalne jest redagowanie aktów prawa miejscowego w taki sposób, by regulacje w nich zawarte stanowiły powtórzenie, czy modyfikowanie obowiązujących już norm rangi ustawowej. Pogląd ten, znajdujący powszechną akceptację w orzecznictwie sądowym, należy wyprowadzić także z uregulowań rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 1000, poz. 908, dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 135 wspomnianego rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. W § 136 tego rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt . III SA/Wr 413/19, CBOSA). Wymaga również odnotowania, że uchwalenie aktów prawa miejscowego z naruszeniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności tych przepisów prawa miejscowego, które zostały podjęte z przekroczeniem takiej delegacji. Przez przekroczenie delegacji ustawowej należy rozumieć także ich uchwalenie w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji. W świetle przedstawionych uwag natury ogólnej Sąd podzielił stanowisko wnoszącego skargę, że objęte zarzutami skargi uregulowania prawodawcy samorządowego, tj.: punkt 5 załącznika nr 1 dotyczący obiektu rekreacyjno-sportowego, punkt 4 załącznika nr 1 dotyczący boiska wielofunkcyjnego, punkt 16 załącznika nr 2, punkt 4 i 6 załącznika nr 3 oraz punkt 7 i 8 załącznika nr 4 do uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], zmienionej uchwałą z dnia [...] lipca 2011 Nr [...], cechują się wadliwością o cechach istotnego naruszenia prawa, co w sumie dawało podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów prawa miejscowego (wniosek a contrario z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Wadliwość ta polega na powtórzeniu w zakwestionowanych punktach poszczególnych regulaminów (stanowiących załączniki do uchwały) treści określonych norm ustawowych, pomimo zakazu regulowania w akcie prawa miejscowego tych wszystkich kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie, tj. akcie zawierającym normy o charakterze powszechnie obowiązującym, których nie wolno powtarzać ani modyfikować w przepisach prawa miejscowego. W nawiązaniu do sformułowanych w akcie prawa miejscowego zakazów – palenia papierosów oraz spożywania alkoholu (punt – 5 załącznika nr 1 (odnośnie do terenu obiektu rekreacyjno-sportowego), punkt 4 załącznika nr 1 (odnośnie do boiska wielofunkcyjnego), punkt 16 załącznika nr 2, punkt 4 załącznika nr 3, punkt 8 załącznika nr 4) należy podnieść, że tego rodzaju zakazy zostały objęte treścią unormowań ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Pierwsza z wymienionych ustaw stanowi, w art. 14 ust. 2a, że zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Niewątpliwie, pod pojęciem miejsca publicznego w rozumieniu tego przepisu rozumieć należy, w szczególności: teren rekreacyjno-sportowy, boisko wielofunkcyjne, skatepark (miejsce przeznaczone dla jazdy na łyżworolkach, deskorolkach, rowerach BMX/MTB) oraz plac zabaw. Wszystkie wymienione miejsca mają bowiem charakter ogólnodostępny. Co się tyczy sformułowanego w ww. załącznikach zakazu palenia papierosów, to trafnie zwraca uwagę wnoszący skargę prokurator, że tego rodzaju zakaz znajduje się w art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, zakazującym palenia wyrobów tytoniowych w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dzieci. Niewątpliwie, zakres normowania tego przepisu nie odnosi się jedynie do placów zabaw, lecz w równym stopniu także do takich miejsc jak: teren rekreacyjno-sportowy, boisko wielofunkcyjne, czy skatepark. Zgodzić się również należy ze wnoszącym skargę, że zapis punktu 16 załącznika nr 2 w zakresie odnoszącym się do zakazu wnoszenia na teren skateparku "środków odurzających i ich spożywania", jak również, regulacje punktu 5 załącznika nr 1 (odnośnie do terenu obiektu rekreacyjno-sportowego), punktu 4 załącznika nr 1 (odnośnie do boiska wielofunkcyjnego), punktu 4 załącznika nr 3, a także, punktu 8 załącznika nr 4, w zakresie odnoszącym się do zakazu "stosowania innych używek" w sposób nieuprawniony powtarzają normę z art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, który stanowi, że: "Kto, wbrew przepisom ustawy, posiada środki odurzające lub substancje psychotropowe, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3". Zgodnie z poglądami orzecznictwa, posiadaniem środka odurzającego lub substancji psychotropowej w rozumieniu art. 62 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest każde władanie takim środkiem lub substancją, a więc także związane z jego użyciem lub zamiarem użycia (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2013 r., V KK 425/12, LEX nr 1293872, wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 7 maja 2018 r. II AKa 450/17, Lex nr 2680335). Podobnie ocenić należało zakres normowania punktów – 6 załącznika nr 3 ("Wszelkie akty wandalizmu są zakazane i zagrożone karami kodeksu karnego"), punktu 7 załącznika nr 4 ("Zabrania się dewastowania urządzeń zabawowych), a także, punktu 8 tego samego załącznika w zakresie użytego tam zwrotu "zabrania się śmiecenia", jeśli je odnieść do regulacji ustawowych jakimi są art. 145 oraz art. 143 § 1 kodeksu wykroczeń, a także, art. 288 § 1 kodeksu karnego. Przepis art. 145 kodeksu wykroczeń stanowi, że: "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany." Zgodnie z treścią art. 143 § 1 kodeksu wykroczeń: "Kto ze złośliwości lub swawoli utrudnia lub uniemożliwia korzystanie z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności uszkadza lub usuwa przyrząd alarmowy, instalację oświetleniową, zegar, automat, telefon, oznaczenie nazwy miejscowości, ulicy, placu lub nieruchomości, urządzenie służące do utrzymania czystości lub ławkę, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny." Z kolei, wspomniany art. 288 kodeksu karnego wprowadza penalizację zniszczenia mienia ruchomego. Przepis art. 288 § 1 kodeksu karnego stanowi, że: "Kto cudzą rzecz niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5." Z kolei, § 2 tego przepisu odnosi się do tzw. wypadku mniejszej wagi i wprowadza kary - grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Przedstawiona argumentacja, w sumie, dawała podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanych uregulowań prawa miejscowego, jako noszących cechę istotnego naruszenia prawa. Kierując się całością przedstawionej argumentacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w sentencji wyroku.