II GSK 3371/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. R. "T." sp. z o.o. w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 249/17 w sprawie ze skargi A. R. "T." sp. z o.o. w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 249/17 oddalił skargę A. R. T. sp. z o.o. (dalej: "Skarżąca", "Spółka" lub "Strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej: "SKO" lub "Organ odwoławczy") z 22 grudnia 2016 r. nr [...]. Decyzją tą w wyniku rozpatrzenia odwołania została utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta Szczecina (dalej: "Organ I instancji" lub "Prezydent") z 30 czerwca 2016 r. zezwalająca Spółce na zajęcie pasa drogowego przy ul. K. w S. w terminie od 26 czerwca 2016 r. do 26 czerwca 2017 r. pod dwie reklamy o łącznej powierzchni 4,08 m2 i ustalająca opłatę w wysokości 1 493,28 zł. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 3 i art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2015 poz. 460 ze zm., dalej: "udp" lub "ustawa o drogach publicznych"). Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Spółka kwestionowała decyzję Prezydenta zarzucając naruszenie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych polegające na błędnej wykładni tego przepisu i naliczeniu opłaty od powierzchni reklamy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia językowa tego przepisu prowadzi – według Spółki – do wniosku, że opłata powinna zostać ustalona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. SKO uznało, że rozumowanie to jest błędne i nie znajduje uzasadnienia na tle jednoznacznego brzmienia art. 40 ust. 6 udp. Ustawodawca, ustalając poszczególne czynniki decydujące o iloczynie stanowiącym ostateczną wartość opłaty za zajęcie pasa drogowego postanowił, że poza liczbą dni zajmowania pasa i ustaloną stawką opłaty, jest to liczba metrów dwóch powierzchni – powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub powierzchni reklamy. Każdy z tych dwóch ostatnich czynników brany jest pod uwagę w zależności od tego, z jakiego rodzaju zajęciem pasa drogowego mamy do czynienia. Jeżeli w pasie drogowym umieszczony zostaje obiekt budowany, trzecim czynnikiem decydującym o wysokości opłaty jest liczba metrów pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy tego obiektu; jeżeli jest to reklama, decydujące znaczenie ma liczba metrów jej powierzchni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A.R.T. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie powyższej decyzji. Zarzuciła wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, którą należało uchylić, prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, a także naruszenie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, że opłata za zajecie pasa drogowego pod reklamę zależy od powierzchni reklamy, a nie od powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy. Spółka zauważyła, że przedmiotem rozważań jest opłata za zajecie pasa drogowego. Nie sposób wskazać, w jaki sposób wielkość powierzchni reklamy pionowej wpływa na mniejsze lub większe zajęcie pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej: "ppsa"). Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego Sąd I instancji zauważył, że istota sporu dotyczy tego, czy opłatę za zajęcie pasa drogowego dla celów związanych z umieszczeniem w pasie drogowym obiektów budowalnych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz reklam określa się w taki sam sposób. WSA wskazał, że z art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, przepisu, do którego ustawodawca odesłał wprost w ust. 6 tego samego artykułu, wynikają dwa cele, których realizacja wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia: 1) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowanych, 2) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklam. Oba te cele zostały odmiennie potraktowane w art. 40 ust. 6 udp z punktu widzenia sposobu ustalania wysokości opłaty pobieranej za zajecie pasa drogowego (ust. 3). W przypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tego obiektu. Natomiast w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest powierzchnia reklamy (a nie jak w przypadku obiektu budowalnego powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy). O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych przesądza użyte w tym przepisie słowo "albo" (stosowane w przypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni". Gdyby ustawodawca zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty (budowlany i reklamę) tożsamemu reżimowi obliczania należnej opłaty, przepis art. 40 ust. 6 miałby inne brzmienie. Tylko w takim przypadku zasadne byłoby twierdzenie skarżącej Spółki, odnoszone do reklamy, że o wysokości należnej opłaty decyduje stopień ingerencji reklamy w pas drogowy, skoro wyznacznikiem tej ingerencji byłaby liczba metrów kwadratowych pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy. Przyjęcie przez ustawodawcę jednakowego sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych i reklam oznaczałaby konieczność uwzględnienia nie samej powierzchni treści reklamowej, lecz powierzchni zajętego pasa drogowego, przez rzut poziomy urządzenia (obiektu), na którym treść reklamowa została umieszczona. Powierzchnia "poziomego rzutu" takiej konstrukcji jest z reguły mniejsza niż powierzchnia samej reklamy, dlatego ustawodawca odstąpił od ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przy wykorzystaniu kryterium "rzutu", nakazując uwzględnienie "powierzchni reklamy". WSA wskazał też na legalną definicję powierzchni reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi. Sąd I instancji uznał, że wykładnia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych dokonana przez SKO w Szczecinie odpowiada stanowisku Sądu zaprezentowanemu powyżej. A. R. T. sp. z o.o. zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła też o zasądzenie kosztów postepowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 6 udp przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i naliczenie opłaty od powierzchni reklamy, podczas gdy prawidłowa wykładnia językowa prowadzi do wniosku, że opłata powinna być ustalona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej prze rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego; 2) naruszenie przepisów postepowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 151 ppsa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 poz. 267, dalej: "kpa") uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności na pominięciu przez organ odwoławczy okoliczności świadczących o tym, iż opłata za zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod reklamę zależy od powierzchni reklamy, a nie od powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy powierzchni reklamy. Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor skupił się na analizie językowej treści art. 40 ust. 6 udp prowadzącej do wniosku, że podstawą wyliczenia opłaty za zajecie pasa drogowego przez reklamę nie jest powierzchnia reklamy, lecz powierzchnia jej rzutu poziomego. Autor skargi kasacyjnej wyraża w szczególności pogląd, że nie sposób wskazać, w jaki sposób wielkość powierzchni reklamy pionowej o takiej samej podstawie wpływa na mniejsze lub większe zajecie pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zakwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo, że skarga kasacyjna została oparta na obu wymienionych podstawach kasacyjnych, to z jej treści wynika, że dotyczy ona w istocie wykładni przepisu art. 40 ust. 6 udp. Zdaniem organów i Sądu I instancji z przepisu tego wynika, że podstawą opłaty za zajecie pasa drogowego przez reklamę jest jej powierzchnia, zaś Skarżąca twierdzi, że podstawę tę stanowi "rzut poziomy powierzchni reklamy". Zarzuty Skarżącej są nieuzasadnione. Prezentowana przez nią wykładnia art. 40 ust. 6 udp jest wadliwa zarówno przy uwzględnieniu wykładni językowej, jak i wykładni logicznej oraz celowościowej. Skarżąca zdaje się ograniczać rozumienie "pasa drogowego" do powierzchni wydzielonego liniami granicznymi gruntu. Tymczasem, jak wynika z definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 1 udp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Tak więc jest to pojęcie przestrzenne i zajęcie pasa drogowego dotyczy nie tylko jego powierzchni, lecz trójwymiarowej przestrzeni pasa drogowego. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni językowej art. 40 ust. 6 udp zauważając, że zawarte w tym przepisie określenie jednego z czynników wpływających na obliczenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego: "iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego" dotyczy tylko jednego z alternatywnych składników dalszej części zdania, to jest "zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego". Ponieważ opłacie podlegają dwa różne obiekty umieszczone w pasie drogowym: obiekt budowlany albo reklama, to w przypadku tej drugiej czynnikiem wpływającym na obliczenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego jest wymieniona po spójniku "albo" powierzchnia reklamy. W zakresie wykładni językowej rozumowanie Skarżącej byłoby poprawne, gdyby po słowach: "liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy" wstawiono znak: ":" (dwukropek), co pozwalałoby łączyć z tym określeniem oba wymienione po dwukropku elementy zdania: pierwszy element – "obiekt budowlany", drugi element – "powierzchnia reklamy". Należy przy tym zauważyć, że rzutem poziomym "powierzchni reklamy" byłaby wielkość zmienna, zależna nie tylko od powierzchni reklamy, ale od stopnia jej nachylenia do powierzchni pasa drogowego. Byłaby to wielkość wynosząca od 0 (przy umieszczeniu reklamy o powierzchni stanowiącej dwuwymiarową figurę geometryczną prostopadle, to jest pod kątem 90o do powierzchni pasa drogowego, byłby to odcinek w znaczeniu geometrycznym nie mający z natury rzeczy powierzchni) lub wielkość równa powierzchni reklamy umieszczonej równolegle do powierzchni pasa drogowego. Przy takim jak prezentowane przez Skarżącą rozumieniu art. 40 ust. 6 udp, biorąc pod uwagę zmienność ułożenia reklamy ze względu chociażby na warunki pogodowe (wiatr), wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego mogłaby być niemożliwa do ustalenia. Tym samym również wykładnia logiczna wskazuje na nieprawidłowość argumentacji Skarżącej. Stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji co do wykładni art. 40 ust. 6 udp i akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej było już prezentowane w orzecznictwie NSA (wyroki NSA: z 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 325/14 i z 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 71/08). Zatem dokonana przez Sąd I instancji i organy wykładnia art. 40 ust. 6 udp była prawidłowa, co czyni niezasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu przez błędną wykładnie. Stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa) autor skargi kasacyjnej nie wskazuje w istocie, na czym naruszenia te miałyby polegać. Nie zarzuca dokonania prawidłowości ustaleń faktycznych, takich jak mające znaczenie w tej sprawie: powierzchnia reklamy, okres zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklamy. Zatem nie podważa skutecznie tych ustaleń. Nie należy do istoty sprawy – co wyżej wskazano dokonując oceny prawidłowości wykładni art. 40 ust. 6 udp - ustalenie, w jaki sposób wielkość powierzchni reklamy pionowej o takiej samej podstawie wpływa na mniejsze lub większe zajęcie pasa drogowego. W tej sytuacji zarzuty dotyczące naruszenie wskazanych przepisów postępowania należy uznać za nieuzasadnione. Ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię są nieuzasadnione, a okoliczności faktyczne istotne w sprawie zostały ustalone prawidłowo, zatem należało uznać, że organy dokonały właściwego zastosowania prawidłowo przepisów prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego polegającego na umieszczeniu w pasie drogowym reklamy o określonej tam powierzchni przez wskazany w decyzji okres, przy zastosowaniu stawek wynikających z przepisów prawa. W tej sytuacji należało na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalić.