II OSK 1226/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 507/19 w sprawie ze skargi A.W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 11 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA w Lublinie", "Sąd I instancji") wyrokiem z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 507/19 oddalił skargę A.W. (dalej: "skarżący", "strona") na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej: "Rada Gminy") z 11 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Gminy w dniu 11 czerwca 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla fragmentu miejscowości [...] i fragmentu miejscowości [...] – etap I (Dz. Urz. Woj. Lub z 2019 r. poz. [...]), dalej także: "uchwała", "plan". Uchwałę w części dotyczącej ustaleń w zakresie zasad i warunków zabudowy terenu obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, oznaczonego symbolem 2RU, wprowadzających zakaz chowu i hodowli w zakresie obsady zwierzęcej przekraczającej łącznie 110 DJP, zaskarżył do WSA w Lublinie A.W., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej zaskarżonej części. Skarżący zarzucił jej naruszenie art. 1 ust. 3 w zw. z art. 19 i art. 17 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), dalej: "k.c." oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że realizuje obecnie przedsięwzięcie polegające na budowie budynku chlewni o obsadzie 3080 sztuk trzody chlewnej, co stanowi 323,4 DJP. Przedsięwzięcie będzie realizowane w miejscowości [...], gmina [...] na polach uprawnych, których najbliższe sąsiedztwo stanowi droga lokalna od strony płn. – wsch., a z pozostałych stron znajdują się tereny upraw rolnych. Skarżący zaznaczył również, że w dniu 18 maja 2018 r. uzyskał korzystną dla siebie decyzję Wójta Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia, czego Rada Gminy nie uwzględniła podejmując uchwałę. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wskazując, że uchwalając plan zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności. WSA w Lublinie stwierdził, że skarżący spełnił warunek wynikający z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.,) dalej: "u.s.g.". Wątpliwości Sądu I instancji nie budziło, że strona jest właścicielem działek gruntu położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w Gminie [...], oznaczonych numerami ew. [...], [...], [...] i [...], na których skarżący zaplanował realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie chlewni. Przedsięwzięcie zostało zaopiniowane pozytywnie przez właściwe organy i skarżący uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku chlewni o obsadzie 323,4 DJP. Sąd wojewódzki zaznaczył, że kwestionowany przez skarżącego zapis § 13 ust. 2 pkt 3 planu wprowadza na działkach strony zakaz chowu i hodowli w zakresie przekraczającym łącznie 110 DJP. Zdaniem Sądu prawo własności nie ma charakteru absolutnego i ograniczenia w jego wykonywaniu mogą wprowadzać w szczególności przepisy prawa lokalnie obowiązującego (plan miejscowy, który kształtuje w sposób prawnie wiążący ustalenie przeznaczenia terenu oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu). Ważne jest, by rozwiązania przyjęte w planie wynikały z właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości. Tylko w takim przypadku możliwe jest wykluczenie zarzutu naruszenia przez Gminę władztwa planistycznego, poprzez jego nadużycie. W ocenie WSA w Lublinie Rada Gminy dokonała prawidłowego wyważenia kolidujących interesów, uwzględniając interes skarżącego w ochronie własności jego nieruchomości, bowiem nie wprowadziła ograniczeń naruszających zasadę proporcjonalności. Ponadto przedsięwzięcie może stanowić źródło uciążliwości odorowych, dlatego za pożądane rozwiązania uznaje się przyjmowanie w planach unormowań wyłączających możliwość lokalizacji na danym terenie określonych instalacji, które są źródłem odorów, wprowadzając ograniczenia w tym zakresie. Sąd wojewódzki przyznał, że wprowadzony przez Gminę zakaz chowu i hodowli w zakresie obsady zwierzęcej przekraczającej łącznie 110 DJP stanowi ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności skarżącego, jednak nadal strona może prowadzić działalność rolniczą na należących do niego nieruchomościach, gdyż plan jednak umożliwia prowadzenie fermy trzody chlewnej, choć w niższej od oczekiwanej obsadzie. Zdaniem WSA w Lublinie przyjęte ograniczenie ma charakter racjonalnie uzasadniony. Wyjaśnił także, że przyjęte rozwiązania planistyczne powinny służyć zapewnieniu rzeczywistej poprawy jakości życia mieszkańców gminy, respektując zasadę ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju, a stosowanie tej zasady pozwala na uwzględnienie powiązań pomiędzy środowiskiem, a wymogami ładu przestrzennego. A.W. wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a.: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 1 ust. 2 pkt 3, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646 ze zm.), dalej; "p.p." oraz art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uznania przez WSA w Lublinie, że przyjęcie przez Radę Gminy ustaleń zawartych w zaskarżonej części planu narusza zasady równości oraz zakazu dyskryminacji wobec prawa, prawa własności i swobody działalności gospodarczej, a także zasady przyzwoitej legislacji i konstytucyjnych wymogów dotyczących stanowienia aktów prawa miejscowego w związku z ich normatywnym charakterem poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu, jakiemu służy plan, ograniczenie prawa własności i swobody prowadzenia działalności, stanowiące przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności, iż uchwała nie zawiera analogicznych ograniczeń prawa własności oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie innych rodzajów działalności gospodarczej, które mogą zawsze lub potencjalnie znacząco negatywnie wpływać na środowisko naturalne, a ponadto poprzez brak dostatecznego rozważenia prywatnego interesu skarżącego, co przejawiło się w błędnym uznaniu, że wprowadzenie ograniczenia rozmiaru chowu i hodowli w zakresie obsady zwierzęcej nie spowoduje, że planowana przez skarżącego inwestycja będzie mniej opłacalna; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie, na jakiej podstawie Sąd I instancji dokonał ustaleń, iż przyjęcie przedmiotowego ograniczenia chowu i hodowli zostało poprzedzone wyważeniem przez organy Gminy interesów zainteresowanych stron, w szczególności niewskazanie dokumentów, z których miałoby wynikać dokonanie tego rodzaju rozważań przez organy Gminy [...], nieokreślenie jakie interesy były przedmiotem rozważań organów Gminy, czym uzasadnione było przyjęcie ograniczenia do poziomu 110 DJP, czyli umożliwienie skarżącemu prowadzenia działalności jedynie w zakresie 1/3 działalności planowanej i uznanie tego ograniczenia jako uzasadnionego i kompromisowego, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie, na jakiej podstawie Sąd I instancji dokonał ustaleń, iż przyjęte w zaskarżonej uchwale ograniczenie ma charakter uzasadniony, skoro uciążliwości odorowe nie tylko wpływają negatywnie na codzienny komfort życia mieszkańców, ale również niewyjaśnienie dlaczego, zdaniem Sądu I instancji, uciążliwości odorowe w sposób zdecydowany ograniczają potencjał rozwojowy oraz inwestycyjny Gminy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a. o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Na wstępie wskazać należy, że NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymaganych elementów. Zgodnie z uchwałą NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39) art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną również wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takiej bowiem sytuacji strony postępowania nie mają możliwości zapoznania się z tokiem rozumowania i argumentacją sądu wojewódzkiego. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że wartości takie jak zasada ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zachowania wymogów ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.) były nadrzędnymi przesłankami uchwalenia kwestionowanego w tej części planu. Sąd I instancji słusznie uznał, co zostało w sposób wystarczający wykazane w uzasadnieniu wyroku, że ingerencja w prawo własności skarżącego poprzez dopuszczenie hodowli trzody chlewnej na określonym pułapie wielkości produkcji, niższym od planowanej przez skarżącego, uzasadniona była potrzebą ograniczenia uciążliwości odorowych powodowanych przez przedsięwzięcie, jakim jest przemysłowa hodowla zwierząt. Prawdą jest, że Sąd wojewódzki nie wyjaśnił, w oparciu o konkretnie jakie dokumenty dokonał wyważenia interesów: publicznego i jednostkowego skarżącego, ale nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy. Plan jest aktem prawa miejscowego i oceny jego legalności sąd dokonuje na podstawie dokumentacji planistycznej, która jest tworzona w oparciu o przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej: "rozporządzenie", obwiązującego w dacie uchwalenia planu. Ponadto z normy art. 133 § 1 p.p.s.a. (sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy) wynika, że sąd orzeka na podstawie wszystkich dowodów znajdujących się w tych aktach. Projekt planu przygotowywany i uchwalany jest przy zastosowaniu materiałów planistycznych (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Tym samym analiza tych wszystkich dokumentów doprowadziła Sąd wojewódzki do konkluzji, że nie została naruszona zasada proporcjonalności. Kluczowym dokumentem jest rozstrzygnięcie Rady Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 2 do uchwały). Wynika z niego, że Rada dokonała wyważenia interesu publicznego i prywatnego w kontekście uwagi wniesionej przez stronę do projektu planu i uznała, że rozwiązanie przyjęte w planie jest kompromisowe i proporcjonalne, i nie spowoduje, że hodowla na ustalonym poziomie będzie nieopłacalna i wpłynie negatywnie na prowadzone gospodarstwo. Jeśli chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego, to stanowisko strony opiera się na podstawowym zarzucie, że wprowadzony przez plan na terenie 2RU zakaz chowu i hodowli w zakresie obsady zwierzęcej przekraczającej łącznie 110 DJP, naruszył przysługujące jej prawo własności w sposób nieproporcjonalny, co zarazem po stronie gminy było nadużyciem władztwa planistycznego, a także nieuzasadnioną ingerencją w prawo własności. Skarżący przy tym eksponuje, że decyzją z 18 maja 2018 r. uzyskał korzystne dla siebie rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku chlewni o obsadzie 323,4 DJP, czego Rada Gminy nie uwzględniła, podejmując zaskarżoną uchwałę i dozwalając na trzykrotnie niższy próg hodowli. Jak wynika z ust. 2 art. 80 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) właściwy organ może wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach jedynie w przypadku zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan taki został uchwalony. Tak więc plan jest zdecydowanie silniejszym instrumentem do lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, niż decyzja środowiskowa, która w konsekwencji musi być z nim zgodna. Gmina w świetle zgromadzonych materiałów planistycznych uzasadniła swoje stanowisko zarówno kształtowaniem walorów krajobrazowych, jak wymaganiami ochrony środowiska oraz oczekiwaniami społecznymi. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej. Gmina jest zatem władna podejmować uregulowania zawarte w planie, które będą odzwierciedlały prowadzoną politykę przestrzenną. Zgodnie z tą polityką przyjęto, że projektowane zagospodarowanie terenu w zakresie m.in. zanieczyszczenia powietrza, substancji zapachowych nie może powodować przekroczeń obowiązujących standardów środowiska, określonych w przepisach odrębnych oraz wywoływać konieczności ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania (9 pkt 1e) planu). W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, które NSA podziela, że skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją normy odorowe oraz nie wypracowano metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie zakazów i ograniczeń dotyczących ustalenia poziomu produkcji w celu ograniczenia emisji odorów (vide wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16). Podobnie w wyroku z 25 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3192/17 NSA przyjął, że możliwe są ograniczenia wielkości ferm hodowlanych jako formy ochrony mieszkańców przed uciążliwościami związanymi z ich funkcjonowaniem. Analogicznie w wyrokach NSA: z 22 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 1016/18 i z 19 września 2018 r., sygn. II OSK 28/18, z 1 grudnia 2022 r. sygn. II OSK 3774/19). W konsekwencji dopuszczalne jest zamieszczenie w planie postanowień wprowadzających ograniczenia w ustaleniu wielkości hodowli. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Skoro w planie jest dopuszczalny całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których będzie wynikać zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających określone paramenty. Zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 3) planu na terenie RU ustalono możliwość realizacji budynków, obiektów i urządzeń związanych z obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Dalej ustalono realizację budynków i obiektów z uciążliwością w granicach władania terenem przez dysponenta obiektu. Przyjęty zatem w planie zakaz hodowli w zakresie obsady zwierzęcej przekraczającej łącznie 110 DJP jest logicznie powiązany z powyższymi postanowieniami planu i realizuje cel prawodawcy związany z ograniczeniem lokalizacji określonego rodzaju budynków. Na organie uchwalającym akt planistyczny każdorazowo ciąży obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. NSA stwierdza, że gmina była uprawniona do wprowadzenia w planie zakazu chowu i hodowli na przyjętym pułapie produkcyjnym. Wprowadzony zakaz pozostaje w proporcji do indywidualnego interesu skarżącego, co zostało wyjaśnione w rozstrzygnięciu uwagi skarżącego do projektu planu. Natomiast Sąd wojewódzki prawidłowo zaakceptował ten stan faktyczny i prawny. Zgodnie z art. 2 p.p. podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Argumenty dotyczące braku zakazu prowadzenia innego rodzaju działalności gospodarczej niż działalność hodowlana są bezprzedmiotowe. Plan dotyczy przedmiotowo wyłącznie przeznaczenia terenów jako rolniczych (R) oraz obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (RU). Każdy na równych prawach, wyznaczonych normami planu, jest uprawniony do podejmowania działalności dopuszczonej tym planem. Wolność tej działalności jest ograniczona przepisami planu jednolicie dla wszystkich właścicieli, których nieruchomości zostały nim objęte. Z powyższych względów zarzuty naruszenia wszystkich przepisów prawa materialnego, wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, są niezasadne. Biorąc pod uwagę powyższe, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.