II SA/Kr 1040/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala. Wojewoda w decyzji z 26 czerwca 2019r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji z 17 kwietnia 2019r.(znak:[...] którą Starosta [...] wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowalnych polegających na budowie drogi dojazdowej do pól na działkach nr [...] położonych w miejscowości M. C.- utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2018.1202 ze zmianami). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach: Starosta [...] ww. decyzją z 17 kwietnia 2019 r. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia A. B. dot. wykonania budowy drogi dojazdowej (...), w zakresie wykonania nasypów ziemnych w celu uzyskania odpowiedniego nachylenia ww. drogi, zagęszczenia dowiezionej ziemi oraz wysypania i zagęszczenia warstwy nośnej drogi w postaci pospółki. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. oraz art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane nie mieszczą się w katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (w art. 29 - 31 Prawa budowalnego budowa drogi nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę). Wskazał też, że nawet gdyby przyjąć, że projektowana droga jest utwardzeniem gruntu to nadal nie można zrealizować przedmiotowej inwestycji bez żadnej procedury, ponieważ działka, na której ma powstać droga nie jest działką budowlaną, dlatego też nie można jej zakwalifikować, jako utwardzenie powierzchni gruntów na działkach budowlanych, które nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz nie podlega obowiązkowi zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 Pb). W odwołaniu od ww. decyzji podniesiono, że budowa drogi jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa M. C. oraz nie narusza innych aktów prawa miejscowego lub przepisów, dlatego też brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu w tej sprawie. Wskazano, że zgłaszana droga związana jest z dojazdem do górnej części działki nr [...]. Następnie Wojewoda w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji z 26 czerwca 2019 r. wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja zaprojektowana została na działkach nr [...], obr. [...] M. C. w miejscowości M. C., gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa M. C. 1 zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia 14 lutego 2013 r. - dalej mpzp. Teren, na którym planowana jest inwestycja oznaczono w mpzp symbolem 4R1 - Tereny gruntów rolnych (działka nr [...] oraz część działki nr [...]) oraz symbolem 12MU 2d - tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej z dominacją zabudowy drewnianej (pozostała część działki nr [...]). Podano, że z § 30 ust. 3 pkt 3 mpzp wynika, iż dopuszczalne jest przeznaczenie terenów oznaczonych w mpzp symbolami 1-17MU 2d pod nieoznaczone na rysunku planu ciągi piesze i pieszo-jezdne. Według ustaleń § 38 ust. 2 pkt 1 mpzp podstawowe jest przeznaczenie terenów oznaczonych w mpzp symbolami 1-5R1 pod grunty rolne z dopuszczalnym przeznaczeniem pod drogi dojazdowe do pól (§ 38 ust. 3 pkt 2 mpzp). Z ustaleń mpzp wynika więc że na terenie 4R1 dopuszcza się realizację drogi dojazdowej do pól, a na terenie 12MU 2d dopuszcza się realizację ciągów pieszych i pieszo-jezdnych. W mpzp określono, że tereny oznaczone symbolami 1-5R1 są gruntami rolnymi oraz że na tych terenach obowiązuje zakaz realizacji zabudowy kubaturowej, za wyjątkiem stacji wyciągów narciarskich (bez obiektów towarzyszących) (§ 38 ust. 4 pkt 1 mpzp). Podsumowując organ II instancji stwierdził, że działki znajdujące się w ww. terenie nie są więc działkami budowlanymi, ich przeznaczenie jest pod grunty rolne a nie pod zabudowę. Zatem w przedmiotowej sprawie nie mógłby mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 Pb. Wskazano, że w art. 29, - 3t Pb wyliczono w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę i które wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ zaznaczył w tym miejscu, że w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlegających zgłoszeniu nie została wymieniona budowa drogi dojazdowej do pól. Przedmiotowa inwestycja nie może być zatem zrealizowana w trybie zgłoszenia. W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że zgłaszane roboty budowlane dotyczące budowy drogi dojazdowej do pól na działkach ewid. nr [...] położonych w miejscowości M. C. są zgodne z zapisami mpzp określonymi dla tego terenu, natomiast nie spełniają warunków określonych w art. 29 -31 Pb, dlatego też nie mogą być zrealizowane w trybie zgłoszenia i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, Starosta [...] słusznie wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 Pb. A. B. (dalej oznaczona jako skarżąca) w piśmie z 1 sierpnia 2019 r. wniosła do WSA w Krakowie skargę na ww. decyzję Wojewody. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji gdy przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 znajduje zastosowanie jedynie w przypadku utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, a prace które zamierza wykonać skarżąca nie polegają na budowie drogi, czy utwardzeniu działki, a jedynie na robotach ziemnych polegających na wyrównaniu terenu, a zatem powyższe nie stanowi robót budowalnych, co skutkuje tym, że zamierzone do wykonania przez skarżącą prace nie mieszczą się w reglamentacji przepisów prawa budowlanego. W ocenie skarżącej "zamierzone prace polegające na wykonaniu nasypów ziemnych, celem uzyskania odpowiedniego nachylenia i zagęszczenie dowiezionej ziemi oraz wysypanie i zagęszczenie warstwy nośnej w postaci pospółki, pozbawione w szczególności innych urządzeń charakterystycznych dla obiektu jakim jest droga, nie może być zakwalifikowane jako budowa takiego obiektu -drogi, czy wykonanie utwardzenia. Zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą, wysypanie na grunt kruszywa (czy materiału porozbiórkowego) nawet w sytuacji utwardzenia tak wykonanej powierzchni nie można zaliczyć do robót budowlanych". Dalej skarżąca zwróciła uwagę, że sam fakt wysypania i nawet ewentualnego ubicia gruntu w obrębie własnej nieruchomości, celem polepszenia warunków dojazdu do zabudowań nie stanowi budowy drogi. Przedmiotowych prac nie sposób również traktować jako utwardzenie gruntu, albowiem w ramach regulacji prawa budowlanego przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Należy od nich odróżnić roboty ziemne, przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II i I instancji i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie tych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ II instancji odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ze zgłoszenia oraz przedłożonych do niego dokumentów wynika, że inwestor planuje wykonanie robot na działkach nr [...] w celu uzyskania drogi dojazdowej do pól poprzez wykonanie nasypów ziemnych w celu uzyskania odpowiedniego nachylenia ww. drogi, zagęszczenia dowiezionej ziemi oraz wysypania i zagęszczenia warstwy nośnej drogi w postaci pospółki od strony pd-zach. granicy obu działek. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych należy się legitymować ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jednakże stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W takiej sytuacji, w myśl art. 30 ust. 1 i 2 ustawy roboty budowlane można rozpocząć na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy zamierzone przez skarżącą roboty budowlane były zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca w skardze podkreśla, że planowana przez nią inwestycja nie stanowi budowy drogi ani nie sposób jej traktować jako utwardzenie gruntu. Należy zatem w pierwszej kolejności dokonać charakterystyki planowanej inwestycji określonej przez skarżącą w zgłoszeniu jako przystąpienie do wykonania drogi dojazdowej do pól. Droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a ustawy prawo budowlane). Decydującym kryterium zakwalifikowania planowanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 ustawy, zamierzona przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. II SAM/r 688/17). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Nadto jak wynika z tezy zawartej w wyroku NSA z 18 października 2018 r., II OSK 3370/14 - drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i skoro w ustawie tej mowa jest ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy jej rodzaj, w tym te które nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). W ocenie Sądu, objęta zgłoszeniem budowa drogi dojazdowej (...), w zakresie wykonania nasypów ziemnych w celu uzyskania odpowiedniego nachylenia ww. drogi, zagęszczenia dowiezionej ziemi oraz wysypania i zagęszczenia warstwy nośnej drogi w postaci pospółki (grunt zbliżony do piasku i żwiru) wskazuje na to, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów czy maszyn rolniczych, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane. Na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych wymagane jest pozwolenie na budowę. Co do zasady bowiem budowa obiektu budowlanego, mieszcząca się w ramach robót budowlanych, jak o tym mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, wymaga pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 tej ustawy. Odstępstwa od obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ustawodawca przewidział w przepisach art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, lecz wśród nich nie wskazuje się robót budowlanych, które polegałyby na budowie drogi. W sprawie nie może mieć również zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (ww. działki nie są działkami budowlanymi). Niczym nieuzasadnione jest również lansowane przez autora skargi stanowisko o tym, że przedmiotowe prace stanową w istocie roboty ziemne przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu, przez co przed przystąpieniem do realizacji tego rodzaju prac nie jest wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia (por. wyrok WSA z Poznaniu 30 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Po 41/18, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu na gruncie kontrolowanej sprawy nie mamy do czynienia z takiego rodzaju pracami. Z przedstawionych względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.