I OSK 1358/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 301/17 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz J.K. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 301/17, po rozpoznaniu skargi J.K. zobowiązał Burmistrza [...] do załatwienia wniosku J.K. z dnia 30 sierpnia 2017 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy (pkt I); stwierdził, że bezczynność Burmistrza [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); oddalił wniosek skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł (pkt IV) oraz zasądził od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: J.K. wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2017 r. powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. dalej jako "ustawa"), wystąpił o wydanie i nadesłanie kserokopii wszystkich decyzji Burmistrza [...] wydanych na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w J. w sprawie podziału działek w okresie od 1 stycznia 1993 r. do 30 sierpnia 2017 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz pismem z dnia 8 września 2017 r., nr [...] poinformował wnioskodawcę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie zostanie załatwiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Decyzje o podziale nieruchomości należących do Spółdzielni to akty administracyjne niezawierające informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Spółdzielnia nie dysponuje majątkiem publicznym ani też nie reprezentuje osób, które dysponują takim majątkiem, ponieważ majątek Spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Udostępnieniu na podstawie ustawy podlega treść aktów administracyjnych dotyczących danych publicznych, natomiast z powyższych przepisów nie wynika powszechny dostęp do każdego aktu administracyjnego, ponieważ ustawa nie zawiera reguły, że każdy dokument urzędowy jest traktowany jako informacja publiczna. W związku z powyższym informacja w żądanym zakresie nie może zostać udzielona. W tych okolicznościach skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 149 § 1 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uwzględnił wniesioną skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić również do osób prywatnych. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W ocenie Sądu,) charakter informacji, o udzielenie której wystąpił skarżący odpowiada definicji informacji publicznej. Decyzje administracyjne bez wątpienia są wiadomością "wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne". Informacja o rozstrzygnięciach podejmowanych przez organy administracji publicznej w sprawach administracyjnych jest informacją o działalności tych organów. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 ustawy. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a ustawy. Przyjąć zatem należy, że treść decyzji stanowi nie tylko, w myśl art. 1 ust. 1 ustawy, informację o spawach publicznych, ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, będąc rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentów urzędowych, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Nadto Sąd podkreślił, że podmiot, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji, powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została udzielona. Granicę ujawnienia informacji zakreśla art. 5 ustawy, który ogranicza możliwość udostępnienia informacji ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Na tej podstawie organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, co w praktyce może polegać na udostępnieniu treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, po usunięciu elementów podlegających ochronie, np. danych osobowych, albo na wydaniu decyzji odmownej. Przepisy określające tryb dostępu do informacji publicznej, stanowiące realizację konstytucyjnego prawa do informacji, powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki były rozumiane wąsko. Oznacza to konieczność stosowania takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Rozpoznając wniosek organ powinien zatem ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, wówczas organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą bądź podlegają ochronie ze względu na prywatność. Musi więc wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową bądź statystyczną. Jednak ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy nie zmieniają istoty informacji i nie skutkują tym, że traci ona walor informacji publicznej. Informacjami publicznymi nie są tylko te informacje, które nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 6 ustawy. Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek skarżącego z dnia 30 sierpnia 2017 r. powinien być rozpoznany na podstawie ustawy, a organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu tego wniosku, albowiem poprzez dokonanie błędnej jego kwalifikacji uznał, iż żądanie skarżącego polegające na udostępnieniu decyzji administracyjnych nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy i w konsekwencji sprawę załatwił poprzez udzielenie odpowiedzi na piśmie. Jednakże pismo to nie mogło być uznane za podjęcie czynności do jakich zobowiązany był organ. Jednocześnie Sąd stwierdził, że stan bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało charakteru cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy. W dniu 9 lutego 2018 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Burmistrz [...] wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości pkt I i pkt IV wyroku, przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt II oraz pkt IV i o oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: • niewłaściwą wykładnię art. 5 i art. 6 ustawy • niewłaściwą wykładnię art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzje o podziale geodezyjnym nieruchomości należących do Spółdzielni mają charakter aktów administracyjnych zawierających informacje podlegających udostępnieniu w trybie ustawy, gdyż Spółdzielnia nie dysponuje majątkiem publicznym, ani też nie reprezentuje osób, które dysponują takim majątkiem, ponieważ majątek Spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, natomiast udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy podlega treść aktów administracyjnych dotyczących danych publicznych, natomiast z powyższych przepisów nie wynika powszechny dostęp do każdego aktu administracyjnego, ponieważ ustawa nie zawiera reguły, że każdy dokument urzędowy jest traktowany jako informacja publiczna. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.K. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi odwoławczemu ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego aczkolwiek nie określają formy naruszeń. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Zarzut ten jest całkowicie niezasadny. Wskazany wyżej przepis statuuje przesłankę rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym, tj. w przypadku gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłość postępowania. Oznacza to, że w przypadku skargi na bezczynność, w obecnym stanie prawnym, skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Dlatego też nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym skoro uznał, iż nie zachodzi konieczność rozpoznania jej na rozprawie. Zarzut naruszania przepisu prawa materialnego, a zatem art. 5 i art. 6 ustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię również należy uznać za nieuprawniony. WSA we Wrocławiu prawidłowo uznał, że decyzja administracyjna niezależnie od tego jakiego podmiotu dotyczy stanowi informację publiczną. Decyzja tak bowiem stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy i ust. 2 ustawy. Jednocześnie z treści art. 6 ust. 2 ustawy wynika, że każdy dokument urzędowy spełniający kryteria określone w tym przepisie zawiera informację publiczną o ile zawiera dane wymienione w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 204/16). Tak więc decyzje administracyjne dotyczące spółdzielni mieszkaniowej również zawierają informację publiczną. Tak więc w sytuacji, gdy dokument zawiera informację publiczną podmiot, do którego wpłynął wniosek powinien ją ujawnić lub jeżeli zawiera dane objęte tajemnicami, o których mowa w art. 5 ust. 1-2a ustawy - wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli podmiot zobowiązany nie podejmuje takich działań, jak słusznie podniósł to Sąd pierwszej instancji, znajduje się w stanie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).