I GSK 1124/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt I SAB/Sz 15/18 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. w przedmiocie bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na rzecz J. K. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt I SAB/Sz 15/18 oddalił skargę J. K. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...].05.2012 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wpłynął wniosek J. K. (dalej: skarżący) o przyznanie płatności na 2012 rok. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO), nałożył sankcję w wysokości 350 034,49 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) oraz nałożył sankcję w wysokości 100 814,68 zł. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], uchylił ww. decyzję organu I instancji oraz odmówił skarżącemu przyznania JPO i UPO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 821/14, oddalił skargę na ww. decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1181/15, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu I instancji. W dniu 23 maja 2016 r. skarżący złożył do organu I instancji wniosek o ponowne rozpoznanie wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o przyznanie płatności na 2012 r., który to w dniu 16 czerwca 2017 r. Kierownik przekazał organowi II instancji jako właściwemu do rozpatrzenia sprawy. W piśmie z dnia 10.03.2017 r. Kierownik wezwał Producenta do określenia zakresu żądania wyrażonego w pismach z dnia [...] maja 2016 r., z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz z dnia [...] stycznia 2017 r. W wykonaniu ww. wezwania skarżący w piśmie z dnia 27 marca 2017 r. wskazał, że ww. pisma stanowią wniosek o weryfikację i uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. w trybie przepisu art. 145 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.). Następnie w piśmie z dnia 15 maja 2017 r. Producent złożył "wniosek dowodowy w postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.". W związku z powyższym Dyrektor pismem z dnia [...] lipca 2017 r. wezwał skarżącego do przedstawienia, na jakie okoliczności powołuje się w swoim piśmie oraz wskazania, w jakiej dacie dowiedział się o wspomnianych okolicznościach, wskazując w pouczeniu, że nieusunięcie braków w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wezwanie to doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 28 lipca 2017 r. Producent złożył wyjaśnienia w piśmie z dnia 31.07.2017 r. Dyrektor pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. pozostawił wniosek Producenta o wznowienie postępowania bez rozpoznania, wskazując, że skarżący nie wskazał, jakie okoliczności miałyby stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Pismem z dnia [...] października 2017 r., skierowanym do sekretarza stanu Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Producent zwrócił się o zapoznanie się ze sprawą i podjęcie zdecydowanych kroków w toczącej się od 5 lat sprawie pomiędzy nim a Agencją. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał Dyrektorowi ww. pismo dotyczące bezczynności Dyrektora w zakresie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego za pismem z dnia [...] maja 2018 r. zgodnie z właściwością, o czym poinformował Producenta. Ponadto wskazał, że organem właściwym do rozpatrzenia ponaglenia jest Prezes ARiMR, do którego podanie powinno być wniesione za pośrednictwem Dyrektora. Z kolei Prezes ARiMR postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] uznał, że Dyrektor nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast odpowiadając na pismo skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r., w którym złożył wniosek o rewizję stanowiska Prezesa, Prezes ARiMR w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. m.in. wskazał, że na ww. postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r. środek zaskarżenia nie przysługiwał. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi za pismem przewodnim z dnia [...] maja 2018 r. przekazał pismo Producenta z dnia 14 maja 2018 r. według właściwości Dyrektorowi. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że Prezes ARiMR nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynikało, że pismem z dnia [...] maja 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie dotyczące nierozpatrzenia przez Prezesa ARiMR pisma z dnia [...] stycznia 2018 r. Stwierdził, że w okolicznościach sprawy należało uznać, że Prezes ARiMR nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, gdyż odpowiedź na pismo strony z dnia [...] stycznia 2018 r. została udzielona bez zbędnej zwłoki, tj. pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Prezes ARiMR nie dopuścił się także przewlekłości w udzielaniu odpowiedzi na pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. (postępowanie nie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do rozpatrzenia podania). Następnie Organ pouczył, że stosownie do treści art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie. W wyniku rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że organ, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pismem z dnia [...] lipca 2017 r. wezwał skarżącego jako wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych przez wskazanie okoliczności oraz daty, w jakiej się o nich dowiedział, w celu ustalenia, czy wystąpiła podstawa do wznowienia postępowania w tej sprawie. Wezwanie to zawierało pouczenie, że nieusunięcie wskazanych braków w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, a zatem spełniało wymóg przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a. W konsekwencji Sąd uznał, że skoro skarżący nie spełnił zobowiązania organu, a zatem nie wskazał okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania, jak i nie wskazał daty, w której skarżący się o nich dowiedział, tym samym samo zachowanie skarżącego wywołało dla niego skutki negatywne powodujące, że organ w sposób uprawniony pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 64 § 2 k.p.a., poprzez błędne sugerowanie przez WSA, iż celem ww. przepisu jest stworzenie organowi możliwości przymuszenia autora wniosku do wskazania tylko takich elementów, które wyłącznie organ uważa za niezbędne do nadania biegu wnioskowi, - w rzeczywistości art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu (wnioskowi) biegu; nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego czy prawnego sprawy; - powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych, wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzyć do merytorycznej oceny wniosku oraz jego załączników (co niestety nastąpiło w niniejszym przypadku); 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały wydanie pozytywnej dla niego decyzji. Pismem z dnia 19 listopada 2019 r. skarżący uzupełnił uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., a uzasadnienie podstaw kasacyjnych zostało dodatkowo uzupełnione w piśmie z 20 listopada 2019 roku. Istota zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do zasadnego stwierdzenia, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. zaakceptował jako prawidłowe zaskarżone rozstrzygnięcie organu wydane na podstawie art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego kasacyjnie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 roku. Zdaniem NSA zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. W świetle akt sprawy, nie budzi wątpliwości Sądu kasacyjnego, co pozostaje w zgodzie z niepodważonymi ustaleniami Sądu I instancji, że żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia [...].05.2016 r. (data wpływu – [...].05.2016 r.) o ponowne rozpoznanie wniosku z dnia [...].05.2012 r. o przyznanie płatności na 2012 r., zostało zidentyfikowane jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie. Organ, co zyskało akceptację Sądu I instancji, uznał, że wniosek ten zawiera braki formalne uniemożliwiające nadanie biegu sprawie, w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. albowiem skarżący nie wskazał w nim okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania, jak i nie wskazał daty w której się o nich dowiedział. W ocenie Sądu I instancji rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe zaś okoliczności faktyczne i prawne występujące w badanej sprawie, przesądzają o braku podstaw do stwierdzenia po stronie organu bezczynności czy przewlekłości w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...].05.2016 roku (data wpływu) o wznowienie postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...].05.2014 r. Odnosząc się do tego stanowiska, podkreślenia wymaga, że inne wymagania, o których mowa w § 2 art. 64 k.p.a., są określone w przepisach odnoszących się do podania. Chodzi o takie braki podania, które uniemożliwiają nadanie mu biegu. Zatem jako oczywiste uznać należy, że powołanie się przez organ administracyjny na treść omawianego przepisu, powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Nie dotyczy więc okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że treść żądania budząca wątpliwości organu, nie jest brakiem formalnym, usuwalnym w trybie komentowanego przepisu; wątpliwości co do treści żądania powinny być zatem usuwane w trybie postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 20.02.2014r,, II OSK 2257/12; 28.10.2016r., II FSK1952/15). Skoro organ wyjaśnił, że intencją skarżącego jest wniosek o wznowienie ww. postępowania, to zobowiązany był do rozważenia zastosowania trybu przewidzianego w przepisach regulujących wznowienie postępowania (art.147 i 148 k.p.a.). Wszakże we wstępnej fazie - która ma miejsce po wpłynięciu do organu wniosku o wznowienie postępowania - analizie podlega to, czy wniosek ten opiera się na ustawowej przesłance, czy został złożony przez stronę postępowania i czy zachowano ustawowy termin na wystąpienie z nim. Brak pozytywnych ustaleń w tym przedmiocie skutkuje koniecznością wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Z tych względów - mimo pewnej niedoskonałości konstrukcji skargi kasacyjnej (oprócz zarzutu naruszenia przepisów postępowania), wskazującej także "na naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 64 § 2 k.p.a.", który to zarzut, w ocenie NSA, stanowi o naruszeniu procedury przez Sąd I instancji poprzez zaakceptowanie niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu w skarżonym rozstrzygnięciu jako jego podstawy prawnej – zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za usprawiedliwione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ponownie rozpoznając sprawę oceni, czy organ prowadzący postępowanie pozostawiając podanie bez rozpoznania, mimo, iż nie zachodziły przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności, wydał prawidłowe rozstrzygnięcie a także czy w związku z tym pozostaje w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie 560 zł. - tytułem wpisu od skargi kasacyjnej 100 zł., opłaty za sporządzenie uzasadnienia 100 zł. oraz 360 zł za wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.