II SA/Ol 879/19

Dnia 5 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Giżycku na uchwałę Rady Miejskiej w Węgorzewie z dnia 29 sierpnia 2018 r., nr LI/408/2018 w przedmiocie ustalenia na terenie Gminy Węgorzewo maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Węgorzewie podjęła w dniu 29 sierpnia 2018 r. uchwałę Nr LI/408/2018 w sprawie ustalenia na terenie Gminy Węgorzewo maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i zasad podawania napojów alkoholowych. Prokurator Rejonowy w Giżycku zaskarżył powyższy akt, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2137) polegające na wskazaniu w § 3 ust. 1 tej uchwały, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 30 metrów od szkół, przedszkoli, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sakralnych i cmentarzy, co pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W motywach skargi Prokurator wywodził, że odległość 30 metrów od obiektów chronionych oznacza bliskie z nimi sąsiedztwo, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością ograniczania dostępności do alkoholu. W odpowiedzi organ gminy wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Uzasadniając swoje stanowisko podkreślono, że inne gminy w sposób podobny określały odległość punktów sprzedaży alkoholu od miejsc chronionych. Skoro ustawodawca nie określił w ustawie o wychowaniu w trzeźwości minimalnej odległości do sprzedaży alkoholu, to niedopuszczalnym jest lakoniczne stwierdzenie, że odległość jest zbyt mała. Zdaniem organu zwiększenie tej odległości w żaden sposób nie wpłynie na ograniczenie dostępności alkoholu, ani nie zmniejszy jego spożycia. W gminie realizowanych jest szereg projektów z zakresu profilaktyki uzależnień. Przytoczono również obszerne fragmenty jednego z uzasadnień WSA w Olsztynie w podobnej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.), dalej: u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z prawem. Nie każda jednak wadliwość aktu organu gminy jest podstawą do jego eliminacji z obrotu prawnego, gdyż art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Tak więc nie każde naruszenie prawa będzie uzasadniało eliminację tego aktu z obrotu prawnego, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, że akty prawa miejscowego, w szczególności uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy, powinny posiadać uzasadnienie. Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12; dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok NSA z 8.06.2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, CBOSA). Powyższy obowiązek wynika też z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/06, CBOSA). Szczególnie znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, CBOSA). Należy bowiem zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska decydowała m.in. o zasadach usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Brak jest jednak jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Tymczasem w uzasadnieniu badanej uchwały powinny zostać wyjaśnione istotne powody przemawiające za wprowadzeniem odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych obiektów chronionych. Projekt uchwały zawiera co prawda uzasadnienie, jednak ogranicza się ono w zasadzie do przytoczenia przepisów prawa, wskazania aktualnych i proponowanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz kilku ogólników. Podkreślić należy również to, że odległość miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych w projekcie uchwały została określona na 40 metrów, a w uchwale określono tę odległość na 30 metrów. Uzasadnienia tej okoliczności jak i przyjęcia danej odległości nie można zastąpić argumentami podnoszonymi w odpowiedzi na skargę, czy nagraniami na płycie CD odzwierciedlającymi przebieg sesji rady. Raz jeszcze podkreślić należy, że uzasadnienie uchwały powinno zawierać argumenty jasne w ich zrozumieniu, przedstawiające tok rozumowania radnych. Tym samym skoro brak jest uzasadnienia uchwały, z którego wynikałoby, jakimi wartościami lub celami kierowała się Rada Miejska ustalając odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych, to zaskarżony przepis uchwały nie może być skontrolowany w sposób obiektywny przez sąd, mimo że takiej kontroli podlega. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały.