I OSK 13/19

Dnia 6 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 660/18 w sprawie ze skargi K.K. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 660/18 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K.K-B. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 10 lutego 2017 r. K.K-B. zwrócił się do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]postanowieniem z dnia [...]lutego 2017 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") w zw. z art. 6b ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm.) oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1110 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania na wniosek K.K-B. w sprawie ponownego wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...]postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia K.K-B., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi K.K-B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 543/17 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]z dnia [...]lutego 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku podał, że postanowienia organów obu instancji zostały podpisane, w każdym z przypadków, przez Przewodniczącego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Tymczasem orzeczenie (w tym przypadku postanowienie) wydawane przez organy kolegialne powinno być podpisane przez wszystkich członków organu biorących udział w jego podjęciu. Oznacza to, że postanowienie organu pierwszej instancji, jak też drugiej instancji, wydane na podstawie art. 61a K.p.a., wobec braku regulacji szczególnej powinno być podjęte ze wskazaniem personalnie członków składu orzekającego zespołu i podpisane przez wszystkich członków składów orzekających tych zespołów. Wyjątki od zasady podpisywania aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) przez wszystkich członków organu kolegialnego muszą mieć wyraźne umocowanie ustawowe, co w tej sprawie nie występuje. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro w niniejszej sprawie kontrolowane postanowienia zostały wydane przez oba Zespoły, które działały jako kolegialne organy administracji publicznej, a zostały podpisane jedynie przez ich Przewodniczących, to są dotknięte wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. Na skutek powyższego wyroku, Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], rozpatrując ponownie wniosek K.K.-B. z dnia [...]lutego 2017 r., postanowieniem z dnia [...]lutego 2018 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 i 2 i art. 123 K.p.a. w zw. z art. 6b ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w stosunku do wyżej wymienionego. W uzasadnieniu postanowienia podał, że prowadzi już postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dla wnioskodawcy – z jego wniosku z dnia 23 stycznia 2017 r. Brak jest zatem podstaw do wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Prowadzenie dwóch postępowań równolegle z wniosku tego samego podmiotu i w tym samym przedmiocie prowadziłoby do naruszenia prawa. Uzasadnia to odmowę wszczęcia postępowania w tym drugim przypadku, z uwagi na wystąpienie "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61a K.p.a. Postanowienie zostało podpisane przez Przewodniczącego Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]i Sekretarza Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. K.K-B. w zażaleniu na powyższe postanowienie wniósł o jego uchylenie, wskazując, że jest ono obarczone wadą nieważności, gdyż zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał m.in., że zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 543/17, właściwym składem do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest tzw. skład merytoryczny, składający się co najmniej z dwóch członków PZON, w tym lekarza jako przewodniczącego składu orzekającego. Ponadto wnoszący zażalenie podniósł, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, gdyż jego wniosek złożony w dniu 23 stycznia 2017 r. ma inny zakres przedmiotowy niż wniosek z dnia 10 lutego 2017 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2018 r. nr [...], powołując art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 1 i art. 123 K.p.a., uznał zażalenie K.K-B. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności – za bezzasadne. W uzasadnieniu postanowienia podał, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało prawidłowo podpisane przez skład orzekający wyznaczony na podstawie § 7 ust. 1 w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Za nieuzasadniony uznał podniesiony przez wnoszącego zażalenie zarzut zignorowania przez organ pierwszej instancji stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 543/17, w przedmiocie konieczności wydania zaskarżonego postanowienia przez co najmniej dwuosobowy, merytoryczny skład orzekający. Wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało podpisane przez przewodniczącego zespołu oraz sekretarza zespołu, którzy zgodnie z treścią § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia są członkami zespołu powiatowego i legitymują się zaświadczeniem wydanym w trybie § 21 ust, 2 w związku z § 23 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia. W kompetencjach specjalistycznego składu orzekającego powiatowego zespołu wyznaczonego do merytorycznego rozpatrzenia wniosku leży rozstrzygnięcie sprawy, tj. rozpatrzenie wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub orzeczenia o niepełnosprawności i w konsekwencji wydanie właściwego orzeczenia. Natomiast podejmowanie rozstrzygnięć proceduralnych leży w kompetencjach przewodniczącego i sekretarza zespołu. Zauważył, że w § 19 ust. 3 w/w rozporządzenia wskazano rodzaje postanowień/orzeczeń wydawanych przez zespoły orzekające działające w składzie: przewodniczący zespołu i sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu. Ani w tym katalogu, ani w żadnym innym akcie prawnym dotyczącym postępowania o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, ustawodawca nie uregulował kwestii odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu drugiej instancji, powyższe ma istotne znaczenie prawne, gdyż w tym przedmiocie istnieje luka prawna tj. brak jest przepisu regulującego w jakim składzie działają powiatowe i wojewódzkie zespoły wydając postanowienie w tym zakresie. Zgodnie z § 19 ust. 3 cyt. rozporządzenia, w składzie przewodniczący i sekretarz zespoły orzekające wydają m.in. orzeczenie o umorzeniu postępowania, postanowienia w sprawie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, niedopuszczalności wniesienia odwołania, zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu do jej załatwienia. Dokonując analizy w/w konstrukcji prawnych oraz odmowy wszczęcia postępowania stwierdził, że wnioskując per analogiam, że w tej sprawie racjonalne i zgodne z intencją ustawodawcy jest właściwe zastosowanie przepisu § 19 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], odnosząc się do zarzutu braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania podał, że przed organem pierwszej instancji nadal jest prowadzone postępowanie nr [...]w sprawie wydania K.K-B. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zainicjowane jego wnioskiem z dnia [...]stycznia 2017 r. Postępowanie to zostało zawieszone, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszone postępowanie jednak nadal się toczy, co czyni słusznym rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania inicjowanego kolejnym wnioskiem strony w tej samej sprawie. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi K.K-B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. Alternatywnie wniósł o uchylenie tych postanowień, jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, a to: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 19, art. 61a, art. 75, art. 77, art. 80, art. 97, art. 101, art. 124 ust. 2 w zw. z art. 107 ust. 3 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, gdyż w sprawie nie występują przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. Żądając stwierdzenia nieważności postanowień organów obu instancji wskazał, że każde z tych postanowień zostało podpisane przez przewodniczącą i sekretarza PZON (I instancja) i WZON (II instancja), co stanowi rażące naruszenie prawa przez niewłaściwie sformowane składy, a w szczególności brak w nich lekarza jako przewodniczącego składu orzekającego. Ponadto zauważył, że organ drugiej instancji wydał postanowienie nieistniejące w katalogu rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 K.p.a. Zarzucił również naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), poprzez pominięcie (zignorowanie) stanowiska przedstawionego uprzednio w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 543/17. Dodatkowo wniósł o poinformowanie, w trybie art. 155 P.p.s.a., o w/w nieprawidłowościach organu zwierzchniego nad WZON, czyli Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że stosownie do treści art. 6b ust. 1 ustawy o rehabilitacji, powiatowe zespoły orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego albo, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej. Wykonując delegację ustawową zawartą w art. 6c ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, określające m.in. szczegółowe zasady wydawania orzeczeń o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, tryb postępowania przy orzekaniu, skład i sposób powoływania i odwoływania członków zespołów orzekających, a także sposób działania wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności (§ 1 pkt 1 rozporządzenia). Na podstawie § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia, powiatowe zespoły i wojewódzkie zespoły wydają odpowiednio orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 rok życia. Zgodnie z § 19 ust. 1-3 cyt. rozporządzenia, przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu wyznaczają skład orzekający, w tym przewodniczącego, spośród członków zespołu posiadających zaświadczenia, o których mowa w § 23 ust. 1. Przewodniczącym składu orzekającego jest lekarz, specjalista w dziedzinie odpowiedniej do choroby zasadniczej dziecka lub osoby zainteresowanej. Powiatowy zespół i wojewódzki zespół, w składzie: przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu, wydaje: 1) orzeczenie o umorzeniu postępowania; 2) postanowienie w sprawie: a) uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, b) odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, d) niedopuszczalności wniesienia odwołania; 3) zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu do jej załatwienia. W świetle § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia, wniosek o wydanie orzeczenia, o którym mowa m.in. w § 2 pkt 2, rozpatruje co najmniej dwuosobowy skład orzekający. Na podstawie art. 66 ust. 1 w/w ustawy, w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza powołanych przepisów prowadzi do konstatacji, że merytoryczne funkcje orzecznicze wykonuje skład orzekający – m.in. rozpatruje wnioski o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. W tym celu § 33 pkt 3 rozporządzenia przewiduje powołanie spośród członków powiatowego oraz wojewódzkiego zespołu, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 3-7, składu orzekającego do rozpoznania wniosku i wydania orzeczenia, określonego w § 7 ust. 1, z tym zastrzeżeniem, że przewodniczącego składu wyznacza przewodniczący powiatowego oraz wojewódzkiego zespołu (§ 19 ust. 1). Przewodniczącym składu orzekającego winien być lekarz specjalista w odpowiedniej dziedzinie. Funkcje orzecznicze wykonują także powiatowy i wojewódzki zespół, które wydają rodzaje aktów wymienione w § 19 ust. 3 pkt 1-3 cyt. rozporządzenia. W obu przypadkach funkcje te realizowane są w składzie dwuosobowym. W katalogu orzeczeń zastrzeżonych do wydawania dla członków powiatowego i wojewódzkiego zespołu (a nie składu orzekającego) nie występuje postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, tj. postanowienie stanowiące przedmiot skargi w niniejszej sprawie. Oznacza to, że skoro wniosek o wydanie orzeczenia, o którym mowa w § 2 pkt 1 i 2, rozpatruje co najmniej dwuosobowy skład orzekający – jak stanowi § 7 ust. 1 rozporządzenia – to winien to być skład, o którym mowa m.in. w § 19 ust. 2, a więc pod przewodnictwem odpowiedniego lekarza specjalisty. Uwzględniając powyższe regulacje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skoro postanowienia organów obu instancji zostały podpisane w składzie dwuosobowym, w którym przewodniczący nie był odpowiednim lekarzem specjalistą, to zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie od powyższego wskazał, że Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...]zaskarżonym postanowieniem, które dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania, uznał zażalenie skarżącego za bezzasadne. Powołując w osnowie (rozstrzygnięciu) tego postanowienia podstawę prawną rozstrzygnięcia podał, że działa w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 1 i art. 123 K.p.a. Przepisy te nie stanowią jednak podstawy do wydania rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego. Taką podstawę stanowić mógłby art. 138 § 1 lub § 2 w powiązaniu z art. 126 K.p.a., jednak nie zostały one przez organ powołane. Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 153 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z uzasadnienia postanowień organów obu instancji wynika, że organy kolegialne działały w składzie dwuosobowym, a zatem wskazania sądu wyrażone w wyroku z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 543/17 zostały zrealizowane. W związku z tym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 170 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku skarżącego o poinformowanie, w trybie art. 155 P.p.s.a Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o stwierdzonych nieprawidłowościach wyjaśnił, że postanowienie sygnalizacyjne, o którym mowa w tym przepisie, ma charakter fakultatywny. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie cecha "oczywistości" uchybień organu nie wystąpiła i brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego w tym zakresie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w zw. z § 19 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca z 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1110 ze zm.), poprzez uznanie za nieważne postanowień organów obu instancji z uwagi na fakt, iż zostały wydane w niewłaściwym składzie, gdy tymczasem składy orzekające były zgodne z treścią § 19 ust. 3 cyt. rozporządzenia; 2) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 124 § 1 K.p.a., poprzez uznanie za nieważne zaskarżonego postanowienia z uwagi na błędne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy takie wskazanie podstawy prawnej nie sankcjonowało nieważnością orzeczenia. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że składy, o których mowa w § 19 ust. 3 cyt. rozporządzenia (przewodniczący lub sekretarz), mogą zajmować się tylko i wyłącznie zagadnieniami wymienionymi enumeratywnie w tym przepisie, natomiast wszystkie inne rozstrzygnięcia winny być wydawane przez składy określone w § 19 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia. Powyższe stanowisko Sądu nie uwzględnia wykładni systemowej i celowościowej tych przepisów. Zdaniem skarżącego kasacyjne, biorąc pod uwagę system orzekania o niepełnosprawności, 15-letnią praktykę i cel powołanych przepisów, składy powiatowego i wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności można podzielić na 2 rodzaje, a mianowicie: 1) orzekające w zakresie niepełnosprawności, tj. merytorycznie w zakresie, o jakim mowa w § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia, których przewodniczącym jest lekarz specjalista w danej dziedzinie; 2) działające w sprawach proceduralnych, np. wprost wskazanych w przepisie § 19 ust. 3 rozporządzenia, ale także w zakresie innych podobnych rozstrzygnięć podejmowanych przed skierowaniem wniosku do rozpoznania w składzie orzekającym z lekarzem specjalistą lub w toku procesu, jak np. odmowa wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.), wezwanie do usunięcia braków podania (art. 64 § 2 K.p.a.), czy też zawieszenia postępowania przed skierowaniem sprawy do rozstrzygnięcia merytorycznego. W ocenie autora skargi kasacyjnej, wyliczenie zawarte w przepisie § 19 ust. 3 rozporządzenia należy traktować jako przykładowe. Niewątpliwie intencją ustawodawcy było, aby sprawę w zakresie merytorycznego orzekania o niepełnosprawności rozstrzygali lekarze specjaliści. Z tą samą pewnością można natomiast stwierdzić, że intencją prawodawcy było, aby w kwestiach proceduralnych rozstrzygali przewodniczący zespołu i sekretarz, gdyż lekarze i lekarze specjaliści nie są ekspertami, ani nawet biegłymi w procedurach administracyjnych i oczekiwanie wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, aby to oni orzekali w tych kwestiach, jest nie tylko niezasadne, ale i nierealne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wykładnia Sądu pierwszej instancji prowadząca do konkluzji, że w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie właściwy był skład określony w § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia jest nieprawidłowa, gdyż właściwym był skład określony w § 19 ust. 3 tego rozporządzenia. K.K-B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że pełnomocnik organu, który sporządził skargę kasacyjną, został wadliwie ustanowiony do reprezentacji organu w tej sprawie. Alternatywnie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, twierdząc, że jest ona niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie, z ostrożności procesowej, o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionej w odpowiedzi na skargę kasacyjną przez K.K-B. kwestii wadliwego ustanowienia przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...]pełnomocnika do sporządzenia skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż zgodnie z § 19 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca z 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, przewodniczący wojewódzkiego zespołu reprezentuje zespół na zewnątrz i organizuje jego obsługę administracyjno-biurową. Pełnomocnictwo dla radcy prawnego D.G.do reprezentowania w/w organu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a więc i sporządzenia skargi kasacyjnej, zostało podpisane bezpośrednio przez Przewodniczącego Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], tj. przez osobę uprawnioną do reprezentacji Zespołu na zewnątrz. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, że w treści pełnomocnictwa organ określono jako "Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]" nie powoduje nieważności przedmiotowego pełnomocnictwa, gdyż w sprawie nie nasuwa wątpliwości fakt, że dotyczy ono Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], mającego siedzibę w [...]. Powyższe stwierdzenie czyni zarzut K.K-B. w tym zakresie niezasadnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji po dokonaniu analizy przepisów powołanej ustawy – art. 6b ust. 1, art. 6c ust. 9 i art. 66 ust. 1 oraz powołanego rozporządzenia – § 1 pkt 1, § 2 pkt 2, § 7 ust. 1, § 19 ust. 3 pkt 1-3 i § 33 pkt 3 zasadnie przyjął, że skoro w wymienionym w § 19 ust. 3 rozporządzenia zamkniętym katalogu orzeczeń zastrzeżonych do wydawania dla członków powiatowego i wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności (a nie składu orzekającego) nie występuje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (będące przedmiotem niniejszej sprawy), to uznać należy, że skoro wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 rok życia (§ 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia), stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia, rozpatruje skład dwuosobowy – to winien to być skład, o którym mowa m.in. w § 19 ust. 2 rozporządzenia, a więc pod przewodnictwem odpowiedniego lekarza specjalisty. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie organy obu instancji orzekały w składzie określonym w § 19 ust. 3 cyt. rozporządzenia, to rażąco naruszyły § 19 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – wydały bowiem postanowienia w składzie niewłaściwym. W takim przypadku zastosowanie przez Sąd jako podstawy rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a. było w pełni uzasadnione. Ponadto zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie dodatkowo wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], które dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (dotyczący zawieszenia postępowania) w zw. z art. 101 § 1 i art. 123 K.p.a., które nie stanowią podstawy do wydania rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, zaś przepisów mogących być taką podstawą, tj. art. 138 § 1 lub § 2 w zw. z art. 126 K.p.a. – nie powołano. Niezrozumiały, a w konsekwencji chybiony, okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 124 § 1 K.p.a., przez uznanie za nieważne zaskarżonego postanowienia z uwagi na błędne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tego rodzaju podane wyżej stwierdzenie nie zostało zawarte. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku K.K.-B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście K.K-B., zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.