I OSK 354/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Tomasz Zbrojewski del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 676/19 w sprawie ze skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany na użytek rolny lasu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r. oddalił skargę E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2019 r. w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie wraz z zaskarżoną decyzją bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy przez oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na liczne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez dokonanie błędnych ustaleń co do leśnego charakteru części spornej nieruchomości wyłącznie na podstawie zapisów ujętych w ewidencji gruntów i budynków, z pominięciem innych dowodów sprzeciwiających się takowym ustaleniom; b) art. 107 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § kpa przez opatrzenie zaskarżonej decyzji datą jej wydania inną, aniżeli data, w której to wydanie rzeczywiście nastąpiło (antydatowanie decyzji), co skutkowało niezebraniem i nierozpatrzeniem całego materiału dowodowego istniejącego na rzeczywisty dzień wydania decyzji; 2) art. 106 § 3 ppsa przez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu w postaci decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...] marca 2019 r. znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, pomimo że dokument ten dowodził okoliczności nierozpoznania sprawy w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy, tj. z naruszeniem art. 7 oraz art 77 § 1 kpa; 3) art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2129) przez niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny w sytuacji, gdy postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenia przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. W świetle powyższych ustaleń wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Wprawdzie zgodnie z art. 3 przywołanej ustawy lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków, związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne, ale zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych szczególne znaczenie dla zakwalifikowania określonej działki jako leśnej należy przypisać ewidencji gruntów i budynków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 1506/05 i II FSK 842/05, z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1291/09, z 11 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 195/10, czy z 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 984/11). To bowiem na podstawie wpisu w ewidencji określane jest przeznaczenie gruntu i wynikające z niego konsekwencje, takie jak np. rodzaj podatku związanego z tym fragmentem gruntu. Fakt, że określona działka nie jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie wyłącza bowiem możliwości uznania jej za las w znaczeniu prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2694/15). Stwierdzić należy, że utrzymanie zbiorników wodnych w bezpośrednim sąsiedztwie lasu pomimo ich niewłączenia do systemu melioryzacji leśnej może być uznane za element gospodarki leśnej przez wpływanie na ochronę i zagospodarowanie lasu z uwagi na lokalne odprowadzenie nadmiaru i retencję wody wykorzystywanej przez roślinność leśną. Oznacza to, że pozbawienie określonej działki roślinności typowo leśnej niezależnie od tego czy może ono zostać uznane za przejściowe, nie powoduje samo z siebie odleśnienia tej działki i nie prowadzi do korekty wpisu w ewidencji. Zmiana przeznaczenia działki z leśnej na rolną możliwa jest wyłącznie w trybie określonym w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach i skutkuje zmianą wpisu w ewidencji na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że działki objęte wnioskiem skarżącej o zmianę lasu na użytek rolny zostały w przeszłości pozbawione roślinności leśnej, a następnie nie zostały dokonane na nich nasadzenia leśne, a działki w rzeczywistości wykorzystywano pod stawy. W tym miejscu należy wskazać, że pozbawienie tych działek roślinności leśnej miało wyłącznie ten walor, że przestały być one lasem w znaczeniu przyrodniczym, co nie powodowało, że straciły one znaczenie dla gospodarki leśnej. Dodatkowo należy zaznaczyć, że pozbawienie spornych działek roślinności leśnej było czynnością faktyczną, a nie prawną i jako taka nie skutkowała ona powstaniem podstawy do zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Skoro zatem sporne działki nadal figurowały w przedmiotowej ewidencji jako grunty leśne, to brak roślinności leśnej nie powodował, że straciły one charakter leśny, a zmiana ich przeznaczenia na rolne nie wymagała zastosowania trybu określonego w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Oznacza to, że złożony wniosek nie był bezprzedmiotowy wyłącznie z tego powodu, że sporne działki nie stanowią lasu w znaczeniu przyrodniczym, a postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącej należało umorzyć. W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 13 ust. 2 ustawy o lasach w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 kpa. Skoro bowiem wniosek dotyczył gruntu oznaczonego jako las i podlegającego podatkowi leśnemu, to rozpatrzenie tego wniosku przez organy zgodnie z kryteriami określonymi w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach było jak najbardziej zasadne. Jednocześnie z przyczyn wskazanych powyżej odnoszących się do szczególnego statusu ewidencji gruntów i budynków w procesie ustalania charakteru określonej działki za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Z tej samej przyczyny jako prawidłowe należało ocenić działanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu polegające na nieuwzględnieniu wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Próba bowiem wykazania przy pomocy tego wniosku, że sporne działki pozbawione są roślinności leśnej i nie stanowią lasu w znaczeniu przyrodniczym, w sytuacji istnienia w ewidencji gruntów i budynków wpisu wskazującego na leśnych charakter tych działek, nie mogła przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i jako taka powodowałaby jedynie przedłużenie toczącego się postępowania. Tym samym za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 ppsa. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w zw. z art. 107 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § kpa, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie brak jest dowodów dostatecznie potwierdzających tezę o antydatowaniu zaskarżonej decyzji. W praktyce administracyjnej występują bowiem przypadki naganne z punktu widzenia sprawności i efektywności postępowania, gdy pomiędzy wydaniem decyzji a jej przesłaniem stronom postępowania mija znaczny okres, w którym decyzja została wydana, ale na skutek braku jej doręczenia nie weszła do obiegu prawnego. Sytuacje takie występują z większą częstotliwością w przypadku organów, w których praktyce organizacyjnej występuje rozdział pionu orzeczniczego i administracyjno-obsługowego. Wspomniane nieprawidłowości nie świadczą jednakże o antydatowaniu każdej decyzji, która został wysłana ze znacznym opóźnieniem w stosunku do uwidocznionej na dokumencie decyzji daty jej wydania. Dodatkowo należy odnotować, że uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa może odbyć się jedynie w przypadku, gdy inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzut ewentualnego antydatowania decyzji powiązał z niemożliwością złożenia i uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., który to dowód jak wskazano powyżej, nie miał znaczenia z punktu widzenia kontrolowanego postępowania. Skoro zatem brak przeprowadzenia tego dowodu pozostawał bez wpływu na wynik postępowania administracyjnego, to brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w zw. z art. 107 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § kpa należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, wobec niewykazania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.