VII SA/Wa 1735/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019r., Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 ust. 3 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), art. 11 g ust. 1 pkt 1 ZRID - ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474), po zapoznaniu się z odwołaniem K.K. i K.K. z [...] grudnia 2018 r. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] listopada 2018 r., znak: [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na: "budowie drogi publicznej: ul. [...] i ul. [...] projektowanej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w W., dzielnicy [...]" - umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie ww. odwołań. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Wojewoda [...] wskazał, że odwołujący się K.K. i K.K. zarzucili decyzji organu pierwszej instancji naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, ze skarżący nie posiada interesu prawnego, niezbędnego do uznania go za stronę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, naruszenie prawa procesowego, tj. art. 64 k.p.a., poprzez zaniechanie wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku o załączniki wskazane w art. 11 d ust.3-3a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez niedokonanie końcowego zaznajomienia (przed wydaniem decyzji) o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, naruszenie art. 107 § 7 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie terminu wniesienia odwołania. Wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji". Odwołania skarżących wniesiono w ustawowym terminie. Wojewoda [...] stwierdził, że jedną z podstawowych czynności organu odwoławczego jest określenie, czy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosły osoby, którym przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powyższy obowiązek wynika wprost z art. 127 § 1 k.p.a., który stanowi, że odwołanie od decyzji służy stronie. Organ podał, że [...] lutego 2019 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał K.K. i K.K. do złożenia wyjaśnień i w ślad za tym przedstawienia dokumentów mających na celu wykazanie przymiotu strony ww. postępowaniu, w tym do wskazania, której z działek objętych ww. decyzją Prezydenta [...] są właścicielami, współwłaścicielami lub użytkownikami wieczystymi, równocześnie przedstawiając tut. organowi dokumenty świadczące o tym, że powinni być stroną postępowania w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, np.: odpis KW, księgi hipotecznej, akt własności ziemi, akt notarialny, świadczące, że są właścicielami którejś z nieruchomości wskazanej w ww. decyzji. Ponadto, w ww. wezwaniu wskazano, że obszar oddziaływania obiektu zamknął się w granicach ww. nieruchomości, czyli na działkach, na których zostało udzielone przedmiotowe zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. W dniu [...] kwietnia 2019 r. wpłynęła pisemna odpowiedź K.K. i K.K. o treści, cyt.: "przymiot strony w postępowaniu skarżący wiąże ze sferą oddziaływania inwestycji, która jak to już szczegółowo przedstawiono w odwołaniu wykracza zdaniem skarżącego poza obszar inwestycji drogowej." Wojewoda [...] wyjaśnił, że interes prawny właścicieli konkretnych nieruchomości w zakresie kwestionowania decyzji lokalizacyjnych, przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych, może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe (prawo własności). K.K. i K.K. są właścicielami nieruchomości o nr ew. [...] z obrębu [...], która nie była przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i tym samym zarzuty podniesione przez skarżących nie mogą być traktowane jako obrona indywidualnego interesu prawnego. Postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości. Podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego, przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, jest ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie odwołania, które zostało złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepisy ustawy ZRID nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z przepisów ustawy ZRID wynika jedynie, iż stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor. Zatem katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany być musi w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 11 c ustawy ZRID, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Do kręgu "pozostałych stron" zaliczyć z pewnością można, mając na uwadze treść ustawy ZRID właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, jak również nieruchomości zajętych pod przebudowę sieci uzbrojenia terenu. Podkreślić przy tym należy raz jeszcze, że wskazany powyżej katalog podmiotów nie wyczerpuje zakresu pojęcia "pozostałe strony", gdyż przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany jest w oparciu o treść art. 28 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. W doktrynie, jak w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego strony postępowania administracyjnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Przy tym interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1081/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1827/09, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 157/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Ponadto, źródło uprawnienia lub obowiązku, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi dotyczyć bezpośrednio podmiotu domagającego się czynności organu. Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych - mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Istnieje też konieczność odróżniania interesu prawnego od interesu faktycznego. Pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2014 r., sygn. akt II OZ 819/14).  W sprawach dotyczących szczególnych regulacji prawnych dotyczących prowadzenia inwestycji infrastrukturalnych (tzw. specustaw), konieczne jest - w aspekcie ustalania katalogu stron - ścisłe wykładanie art. 28 k.p.a. Zbyt szerokie określanie katalogu stron w takich postępowaniach mogłoby bowiem zagrozić sprawności tych postępowań. Tymczasem zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10), jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 2/14) wskazuje się, że postępowania te dotyczą realizacji celu publicznego. Budowa infrastruktury drogowej w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną dla osiągnięcia zamierzonego celu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2504/15). Zdaniem Wojewody [...], K.K. i K.K. nie mogą być uznani za strony w postępowaniu odwoławczym w sprawie ww. decyzji Prezydenta [...], a co za tym idzie zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogły zostać rozpatrzone przez organ odwoławczy. Odwołujący się nie posiadają indywidualnego interesu prawnego, który uprawniałby ich do wniesienia niniejszego odwołania. W decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] listopada 2018 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie orzekano o prawach ani obowiązkach odwołujących się, nie są oni bowiem właścicielem działek inwestycyjnych ani znajdujących się w obszarze oddziaływania. Tym samym odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony. W tych okolicznościach zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. skutkuje koniecznością wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł K.K., reprezentowany przez radcę prawnego P.G. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art, 7. art, 77. art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, pomimo istnienia przesłanek do merytorycznego rozpoznania odwołania z [...] grudnia 2018 r. Zgłoszony w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został rozpoznany odrębnie. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Wskazano, że zgodnie z zapisem art.11 i ustawy z 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz .U. z 2018 r, poz. 1474 z późn. zm.) wyłączone jest stosowanie art. 28 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 r.-prawo budowlane (Dz. U .z 2019 r, poz. 1186.). Podstawą do określenia katalogu stron w tym szczególnym postępowaniu administracyjnym jest art.28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest "każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek ". W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2016 r, sygn. II OSK 2569/14 wskazano, że jeśli zatem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może powodować ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli uregulowane w prawie materialnym, to ci właściciele są stroną postępowania. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej winien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, jak ograniczenia związane z inwestycją drogową (przebudową określonej działki) wpłyną na jego sytuację prawną. Ponadto w skardze wskazano, że ulica [...] bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością skarżącego w opracowaniu projektowym jest podzielona na trzy odcinki, przy czym zgodnie z opisem znajdującym się w zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] listopada 2018 r. projekcie budowlanym , odcinek 3 ulicy [...] (sąsiadujący z domami jednorodzinnymi na ulicy [...]) faktycznie stanowi chodnik, natomiast ulica [...] ma szerokość 4,5 m. Odcinek ten zaprojektowano jako jezdnię jednokierunkową (ruch pojazdów w kierunku ul. [...]) o szerokości pasa ruchu 1x4,5m. Inwestycja ta, zlokalizowana jest w odległości zaledwie 80 cm od narożnika budynku skarżącego. Bezpośrednim skutkiem wykonania inwestycji, będzie pojawienie się immisji negatywnie oddziałujących na sytuację prawną właściciela domu jednorodzinnego, położonego przy ulicy [...] w miejscowości W-W, związanych z ruchem samochodów, takich jak hałas, spaliny, kurz, które nie miały miejsca w stanie poprzednim. Znacznemu zmniejszeniu ulegnie też powierzchnia pasa zieleni, który wprawdzie nie jest elementem obligatoryjnym pasa drogowego w myśl § 53 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r, poz. 124), tym nie mniej jego umieszczenie jest zasadne jeśli spełnia on funkcje estetyczne lub chroni przed hałasem lub wibracjami, w tym przypadku takie czynniki mogą z pewnością wystąpić. W przypadku ustanowienia takiego pasa jego minimalna szerokość wynosi 3m, natomiast w przypadku budowy ulicy [...] i [...] planuje się trawnik 1,5 m. Wykonanie inwestycji spowoduje też zmniejszenie o ok [...] wartość nieruchomości skarżącego, jak z to wynika z operatu szacunkowego dołączonego do akt sprawy. Dodatkowo, wprawdzie z uwagi na długość drogi nie przekraczającej 1 km postępowanie o udzielenie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej nie jest poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, tym nie mniej jednak decyzja ZRID wedle treści art. 11 f ust. 1 pkt 4 ustawy zawiera uwarunkowania co do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Odpowiednie elementy zawarte są również w treści pkt [...]. decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] listopada 2018 r., dotyczącego zobowiązania inwestora, aby inwestycja zapewniała ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także ochronę przed zanieczyszczeniami wody, powietrza i gleby. Zdaniem skarżącego, decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., nr [...], została wydana przedwcześnie, bez szczegółowej analizy faktycznego oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego, dlatego wniosek o jej uchylenie jest zasadny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd kontrolował decyzję o charakterze formalnym, którą umorzono postępowania odwoławczego wobec jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Oceniono, że odwołanie nie pochodzi od podmiotów legitymujących się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Poza sporem pozostać musi to, że art. 11i ust. 1 ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tzw. ZRID wyłącza stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami postępowania w pozwoleniu na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tym samym jak miało to miejsce w niniejszej sprawie zastosowania miała ogólna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. zostało szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powtórzmy zatem tylko, że mieć w postępowaniu administracyjnym interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Statusu strony nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, nie poparty jednak żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ czynności w tej konkretnej sprawie. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny". Dla oceny prawidłowości zakwalifikowania danego podmiotu jako strony danego postępowania administracyjnego decydujące znaczenie mają przepisy prawa materialnego wyznaczające przedmiot tego postępowania. W ocenie Sądu, mając na uwadze przepisy w art. 11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-g ustawy oraz wypracowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, poza właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, interes prawny w tym postępowaniu mają również jako "pozostałe strony": podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi, publiczne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie oraz podmioty dla których w decyzji ustala się ograniczenia ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych. Skarżący nie są właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi działki (działek) objętych decyzją organu pierwszej instancji, nie posiadają innych praw rzeczowych w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji jak również projektowana inwestycja nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania ich działki. Tym samym skarżący nie wykazali zindywidualizowanego interesu prawnego, dającego podstawę do przyznania im przymiotu strony w niniejszym postępowaniu odwoławczym. Powoływali okoliczności świadczące li tylko o ich interesie faktycznym. Budowa ulicy stworzy dla nich ograniczanie komfortu usytuowania nieruchomości. Będzie służyć ruchowi pojazdów, który wytworzy powszechnie znane immisję, zaś oni z tej inwestycji nie będą musieli korzystać. Przedstawiona przez skarżących, argumentacja m.in. związana z immisjami, ograniczeniem komfortu zamieszkiwania wobec zwiększenia ruchu w pobliżu ich nieruchomości, spadkiem wartości nieruchomości przemawia wyłącznie za przyznaniem im interesu faktycznego, który nie daje podstaw do uznania za stronę w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).